Glass-Steagall Yasası: Yürürlükten Kaldırılması Mali Krize Neden Oldu?

Anahtar Kelimeler

• 1933 tarihli Glass-Steagall Yasası, ticari ve yatırım bankacılığı faaliyetleri arasında bir ayrım yaptı. JP Morgan & Co., uygulanmadan önce ticari bankacılık ve menkul kıymetler faaliyetlerinde bulundu. Daha sonra, yatırım bankası Morgan Stanley ve ticari banka JPMorgan'a ayrıldı.
• Onlarca yıllık erozyondan sonra, Yasanın iki hükmü 1999'da dönemin Başkan Clinton yönetimi altındaki Gramm-Leach-Bliley Yasası ile yürürlükten kaldırıldı. Tek bir yapı altında evrensel bankacılığa izin verdi.
• Kalan iki hüküm bugün hala bozulmamış: Bridgewater Associates gibi yatırım yönetimi firmalarının çek hesapları sunmasını sınırlandırıyor ve Wells Fargo gibi ticari bankaların sığır vadeli işlemleri gibi riskli menkul kıymetlerle uğraşmasını yasaklıyorlar.
• İptal, mega birleşmeler dönemini başlattı. Yeni altı en büyük banka, varlıklarını 1997'de GSYİH'nın %20'sinden 2008'de GSYİH'nın %60'ının üzerine çıkardı.
• İpoteklerini temerrüde düşüren borçluların yüzdesi, büyük ölçüde tedbirsiz kredi standartları nedeniyle 2006'dan 2007'nin sonlarına kadar neredeyse iki katına çıktı.
• Tartışma, Glass-Steagall'ın yokluğunun sigortacılık standartlarında bir düşüşe yol açıp açmadığı etrafında toplandı. Bir araştırma, evrensel bankalar aracılığıyla ihraç edilen menkul kıymetlerin, yatırım şirketleri tarafından ihraç edilenlere kıyasla "önemli ölçüde daha yüksek bir temerrüt oranına" sahip olduğunu buldu.
• Citigroup, sonunda, hükümetten ve vergi mükelleflerinden 476,2 milyar dolarlık tarihin en büyük mali kurtarmasını talep etti ve Glass-Steagall'ın yokluğunun mali krize neden olduğu iddiasına güven verdi.
• Ancak batamayacak kadar büyük kurumların çoğu aslında evrensel bankalar değil, saf yatırım bankaları veya sigorta şirketleriydi (örneğin, Lehman Brothers, Bear Stearns, Merrill Lynch, AIG).
• İronik olarak, Glass-Steagall'ın yürürlükten kaldırılması krizden sonra bazı kurumların kurtarılmasına izin verdi . JPMorgan Chase'in Bear Stearns'i ve Bank of America'yı Merrill Lynch'i kurtarmasını sağladı.
• Krize yol açan gölge bankacılık repo piyasası patladı ve 1997'de 2 trilyon $'dan 2008'de 7 trilyon $'a yükseldi. Repo piyasasının büyümesi, yükümlülükleri geleneksel bankacılık sektörününkinden çok daha fazla olan gölge bankacılıktaki genel büyümenin göstergesidir. 2008 yılına kadar.
• Glass Steagall'ın yokluğu, ticari bankaların gölge bankacılık sektöründeki büyümeyi hızlandırmasını sağladı mı? "Ticari bankalar tüm bunları 1960'larda veya daha önce, Fed ve OCC mahkeme kararları Glass-Steagall'ın yapılarını gevşetmeye başlamadan önce bile yapabilirdi." --Lawrence J. White, New York Üniversitesi'nde mali düzenleme uzmanı
• Genel olarak, Glass-Steagall'ın yokluğunun krizin başlıca nedeni olmadığı konusunda genel fikir birliği olsa da, altında yatan aşırı risk alma ve kısa vadeli kâr kültürü gerçekti. Mali Kriz Soruşturma Komisyonu'na göre, "Büyük yatırım bankaları [...] faaliyetlerini artan bir şekilde yüksek kârlar sağlayan riskli ticaret faaliyetlerine odakladılar [...] Icarus gibi, güneşe daha yakın uçmaktan asla korkmadılar."

Tanıtım

Son birkaç yılda Glass-Steagall Yasası haberlerde birçok manşet oldu. 2013'te Demokrat Senatör Elizabeth Warren ve Cumhuriyetçi Senatör John McCain'i 21. Yüzyıl Glass-Steagall Yasasını teklif ederken bir araya getirdi. En son cumhurbaşkanlığı seçim kampanyası sırasında, Donald Trump ve Bernie Sanders gibi çeşitli siyasi figürler arasında beklenmedik bir anlaşma yarattı. O zamandan beri, konuya yönelik coşku birkaç azalma belirtisi gösterdi. Bu yılın Nisan ayında, cumhurbaşkanının danışmanı Gary Cohn, mevzuatın yeniden canlandırılması için kamuoyu önünde savundu ve Mayıs ayının ortalarında Warren ve Hazine Bakanı Steven Mnuchin bu konuda kafa kafaya gitti.

Peki, Glass-Steagall Yasası tam olarak nedir ve neden tüm tartışmalar?

Glass-Steagall Yasası, 1929'daki borsa çöküşüne bir yanıt olarak FDR kapsamında kabul edildi. Ticari bankacılık ve yatırım bankacılığı arasında bir duvar oluşturdu, ancak 1999'da kısmen yürürlükten kaldırıldı. Glass-Steagall Yasası'nın ne olduğu konusunda fikir birliği varken finansal piyasalar üzerindeki etkisi konusunda anlaşmazlık var. Özellikle, tartışma, yürürlükten kaldırmanın 2008 mali krizi üzerindeki etkileri ve krizin başlıca nedeni olup olmadığı etrafında odaklandı. Özellikle, son mevzuatın getirilmesine rağmen güncelliğini korumaktadır. 2010 yılında, Obama yönetimi mali krize yanıt olarak Dodd-Frank Yasasını yürürlüğe koydu. Glass-Steagall'a benzer şekilde, finansal istikrarı teşvik etmeye ve tüketiciyi korumaya çalıştı, ancak Dodd-Frank, Glass-Steagall'ın yürürlükten kaldırılan hükümlerini eski haline getirmedi.

Aşağıdaki parça, Glass-Steagall Yasası'nın tarihsel bağlamını, birkaç on yıl boyunca etkinliğinin erozyona uğramasını ve 1999'da yürürlükten kaldırılmasını inceliyor. Ardından, 2008 mali krizi üzerindeki etkisinin bir analizini ele alıyor.

1933 Glass-Steagall Yasasının Tarihsel Bağlamı ve Bileşenleri

1929 borsa çöküşünün ardından, Pecora Komisyonu nedenlerini araştırmakla görevlendirildi. Komisyon, banka mevduatlarını tehlikeye atan riskli menkul kıymet yatırımları, bankaların yatırım yaptığı şirketlere verilen sağlam olmayan krediler ve çıkar çatışmaları gibi konuları belirledi. Diğer sorunlar arasında sigortasız ve sigortalı uygulamalar arasındaki ayrımın bulanıklaşması veya birden fazla ürünün ortak satın alınmasını gerektiren suistimal edici bir uygulama yer alıyordu. Kongre, 1933 Bankacılık Yasası ve diğer mevzuatla bu sorunları çözmeye çalıştı.

1933 tarihli Bankacılık Yasası'nın 16, 20, 21 ve 32. Bölümleri aracılığıyla Kongre, ticari bankalar ile menkul kıymet firmalarının ayrılmasını zorunlu kıldı. Aşağıdaki dört hüküm, yaygın olarak Glass-Steagall Yasası olarak bilinen hükümlerdir:

• En basit haliyle, Bölüm 20 ve 32, ticari bankalar ve yatırım bankaları arasındaki bağlantıları yasaklamaktadır.
• Bölüm 21, yatırım bankalarının mevduat alamamasını şart koşuyor.
• Bölüm 16, ticari bankaların hisse senetlerine yatırım yapmasını yasaklamakta, onları bir aracı olarak menkul kıymetler alıp satmalarıyla sınırlandırmakta ve menkul kıymetler üzerinde taahhütte bulunmalarını ve işlem yapmalarını yasaklamaktadır. Ancak, topluca "bankaya uygun menkul kıymetler" olarak anılan belirli menkul kıymetler Kanun'dan muaftır. Bunun neden alakalı olduğunu daha sonra keşfedeceğiz.

Glass-Steagall Yasası'nın etkileri, tanıdık bir adla örneklendirilebilir: Yürürlüğe girmeden önce, JP Morgan & Co. hem ticari bankacılık hem de menkul kıymetler faaliyetlerinde faaliyet gösteriyordu. Ancak daha sonra iki ayrı firmaya bölündü: yatırım bankası Morgan Stanley ve ticari banka JPMorgan.

Glass-Steagall Yasası'nın etkileri geniş kapsamlıyken, Glass-Steagall Yasası'nın ne yapmadığını belirtmek de aynı derecede önemlidir. Kanun, ticari ve yatırım bankalarının faaliyetlerinin kapsamını sınırlamanın ötesinde, bu tür faaliyetlerin boyutunu veya hacmini sınırlamayı amaçlamamıştır. Bu nedenle, JP Morgan & Co. örneğine dönersek, Kanun bankanın aynı faaliyetleri tek bir kuruluş içinde yürütmesini yasaklarken, JPMorgan ve Morgan aracılığıyla ayrı ayrı yürütüldüğünde aynı faaliyetleri (tür ve hacim) yasaklamadı. Stanley.

1933 tarihli Glass-Steagall Yasası Bozuluyor

Birkaç on yıl boyunca, ticari ve yatırım faaliyetleri arasında amaçlanan kesin ayrım giderek kötüleşti. Piyasa güçleri, yasal değişiklikler ve düzenleyici yasal boşluklardan yararlanma dahil olmak üzere bu etkiye birçok faktör katkıda bulunmuştur.

Piyasa güçleri açısından bakıldığında, 1960'lı yıllarda artan enflasyon ve Glass-Steagall döneminde yükselen piyasa faiz oranları (Grafik 1) gibi ekonomik koşullar aksamalara neden olmuştur. Bu, ticari bankaların etkin bir şekilde rekabet etmek için mücadele ettiği anlamına geliyordu, bu nedenle tüketiciler ve kurumsal müşteriler, para piyasası fonları ve ticari senet gibi daha karlı ürünler için giderek daha fazla yatırım bankalarına yöneldiler. 1980'lere gelindiğinde, FDIC izleme listesindeki başarısız ve “sorunlu” saklama kuruluşlarının sayısı rekor seviyelere yükseldi (Grafik 2).

Ticari bankalar için mali zorluklar, düzenleyici değişiklik çağrılarına yol açarak, Bölüm 16'nın “bankalara uygun menkul kıymetler” listesine eklenen ve onların daha etkin bir şekilde rekabet etmelerine yardımcı olan birkaç yasayla sonuçlandı. 1983 ve 1994 yılları arasında, Para Birimi Denetçiliği Ofisi (OCC), bankaların işlem yapabileceği türevleri geniş ölçüde genişletti. Ek olarak, bir başka önemli mevzuat parçası - 1956 tarihli Banka Holding Yasası (BHC Yasası) - genellikle banka holding şirketlerinin (BHC'ler) bankacılık dışı faaliyetlerde bulunan şirketlere sahip olmasına izin verilmemesini zorunlu kılmıştır. Bununla birlikte, yasa , BHC'lerin bankacılık faaliyetleriyle “yakından ilgili” faaliyetlerde bulunan şirketlere sahip olmasına izin verdi. Bu belirsiz dil, yorum için çok yer bıraktı.

Federal Rezerv Kurulu (Fed) ve OCC kurumları mevzuatı uygulamak, yorumlamak ve uygulamakla görevlendirildi. Glass-Steagall ve BHC Yasası'nın belirsizliklerini ve inceliklerini yorumlarken, ajanslar kademeli olarak menkul kıymet ürünleri ve hizmetlerine benzer artan sayıda faaliyete izin verdi. Yüksek mahkemeler yasanın geniş bir yorumuna izin verdi ve acentelerin yorumlarına saygı duyduklarını belirttiler, bu da başlangıçta Glass-Steagall Yasası tarafından dayatılan kısıtlamaların daha da gevşemesine yol açtı.

Yukarıdakilerin yanı sıra, boşluklar finansal kurumların ticari ve yatırım bankacılığı arasındaki ayrımı atlamasını da sağladı. Örneğin, Glass-Steagall Yasası'nın 21. maddesi acımasızca istismar edildi. Daha önce belirtildiği gibi, Bölüm 21, yatırım bankalarının mevduat almasını yasakladı. Bununla birlikte, “mevduat” dar bir şekilde tanımlandı ve yatırım bankalarının, esasen mevduata eşdeğer olan ancak teknik olarak izin verilen kısa vadeli borçlanma araçları ihraç etmesine yol açtı. Dolayısıyla bankalar kanuna uygun davransalar da niyetini çiğnediler.

Glass-Steagall Yasasının Kaldırılması

1990'ların sonunda, Glass-Steagall Yasası esasen etkisiz hale gelmişti. Kasım 1999'da, dönemin Cumhurbaşkanı Bill Clinton, Gramm-Leach-Bliley Yasasını (GLBA) yürürlüğe koydu. GLBA, ticari ve yatırım faaliyetlerinin iç içe geçmesini yasaklayan Glass-Steagall Yasası'nın 20 ve 32. maddelerini yürürlükten kaldırdı. Kısmi iptal, ticari ve yatırım bankacılığı hizmetlerini tek bir çatı altında birleştiren evrensel bankacılığa izin verdi.

Pek çok uzman, halihazırda devam etmekte olan bir değişikliği basitçe resmileştirdiği için GLBA'yı “devrim yaratmaktan ziyade onaylayan” olarak görüyor. Ancak, GLBA bugün hala yürürlükte olan Bölüm 16 ve 21'i olduğu gibi bırakmıştır. Bunlar bugün endüstri üzerinde pratik etkilere sahip olmaya devam ediyor. Örneğin, Bridgewater Associates gibi yatırım yönetimi firmalarının çek hesapları sunmasını sınırlar ve Wells Fargo gibi ticari bankaların sığır vadeli işlemleri gibi riskli menkul kıymetlerle uğraşmasını yasaklar.

İptalin ardından ABD bankacılık sektörü, Citigroup ve Bank of America gibi devler yaratarak bir mega birleşme dönemine girdi. Bu konsolidasyonun kapsamı aşağıda grafiksel olarak gösterilmiştir.

Bu dönemden sonra, en büyük altı yeni banka, aşağıda gösterildiği gibi, varlıklarını 1997'de GSYİH'nın yaklaşık %20'sinden 2008'de GSYİH'nın %60'ından fazlasına çıkardı:

Merkez Tartışma: Glass-Steagall'ın Yokluğu 2008 Krizine Neden Oldu?

2008 mali krizinin ardından, Glass-Steagall'ın hükümlerinin eksikliğinin krize neden olup olmadığı konusunda çok fazla tartışma oldu. Eldeki konunun karmaşıklığı göz önüne alındığında, konunun kesin bir değerlendirmesi bu makalenin kapsamı dışındadır. Bununla birlikte, ana tartışma konularını ve iki ana düşünce okulunun her biri için neye inandığını aşağıda özetledik.

Konut Balonu ve İhtiyatsız Kredi Standartları

1998 ve 2006 yılları arasında konut piyasası ve konut fiyatları daha önce görülmemiş seviyelere yükseldi. Pek çok okuyucunun zaten bildiği gibi, piyasanın sonraki çöküşü Mali Krizin başlıca nedeniydi. Konut patlamasının önemli bir belirleyicisi, ihtiyatsız kredi standartlarının kullanılması ve ardından yüksek faizli ipotek kredilerinin büyümesiydi. Bu kredilerin çoğu, ev alıcılarına, birinci sınıf bir krediye hak kazanmalarını engelleyen faktörlerle verildi. Birçok subprime kredisi, ilk ödemeleri düşük tutan, ancak faiz oranları yükselirse veya ev fiyatları düşerse borçluları riske sokan zor özellikler de içeriyordu. Ne yazık ki, konut fiyatları düşmeye başladığında, birçok borçlu evlerine değerinden daha fazlasını borçlu olduklarını keşfetti.

Krizle ilgili resmi hükümet soruşturmasını yürüten Mali Kriz Soruşturma Komisyonu'na (FCIC) göre, kredinin verilmesinden aylar sonra ipoteklerinde temerrüde düşen borçluların yüzdesi 2006'dan 2007'nin sonlarına kadar neredeyse iki katına çıktı. İpotek dolandırıcılığıyla ilgili şüpheli faaliyet raporları arttı 1996 ile 2005 yılları arasında 20 kat, 2005 ile 2009 yılları arasında iki kattan fazla katlandı (Grafik 4). Bu dolandırıcılıktan kaynaklanan kayıpların 112 milyar dolar olduğu tahmin ediliyor.

Glass-Steagall Yasası'nın yürürlükten kaldırılması, konut patlamasını ve nihayetinde çöküşü ateşleyen sigortacılık standartlarındaki bozulmaya katkıda bulundu mu? Tahmin edilebileceği gibi, görüşler bölünmüştür.

Bir yandan, Glass-Steagall'ın yokluğunun krize neden olmadığına inananlar, ipotek sunmanın ticari bankalar için her zaman temel bir iş olduğunu ve bu nedenle bankacılık sisteminin konut ipoteklerinde her zaman yüksek temerrüt oranlarına maruz kaldığını vurguluyor. Glass-Steagall, hiçbir zaman kredi yeterlilik standartlarını ele almayı veya düzenlemeyi amaçlamamıştır.

Ayrıca Glass-Steagall Yasası ticari bankaların yatırım faaliyetlerini sınırlandırırken, mevduat sahibi olmayanların ticari bankalarla rekabet eden ipotekleri açmasını veya bu ipotekleri yatırım bankalarına satmasını engellemedi. Ayrıca, yatırım bankalarının ipotekleri menkul kıymetleştirmesini ve ardından kurumsal yatırımcılara satmasını engellemedi. İpotek oluşturan veya ipotekle ilgili menkul kıymetler satan kurumların teşviklerine de değinmedi. Bu sorunları doğrudan ele almadığı için, Glass-Steagall Yasası'nın 2000'li yılların konut patlamasına yol açan ipotek sigortalama standartlarındaki düşüşü engellemesi olası değildir.

Öte yandan, Glass-Steagall'ın yokluğunun krize neden olduğunu savunanlar, yüklenim standartlarındaki düşüşün aslında kısmen veya dolaylı olarak Yasa'nın yokluğundan kaynaklandığına inanıyorlar. Okuyucular makalenin başından itibaren Glass-Steagall'ın hükümlerinin çıkar çatışmalarını ve evrensel bankaların diğer olası suistimallerini ele aldığını hatırlayacaktır. Glass-Steagall'ın yürürlükten kaldırılmasından sonra, evrensel bankaların yüklenim standartlarını düşürerek menkul kıymetler piyasasında bir başlangıç ​​pazar payı oluşturmayı amaçlamış olmaları mümkündür. Ayrı olarak, evrensel bankalar da kendi çıkarlarını kendi çıkarlarını müşterilerinin çıkarlarından üstün tutabilir ve tercih edebilir. Bu teşviklerin her ikisi de yüklenim standartlarındaki düşüşe yol açmış veya bu düşüşü daha da kötüleştirmiş olabilir.

Bir Avrupa Merkez Bankası araştırması, yatırım şirketleri tarafından ihraç edilen menkul kıymetlerde bulunan temerrüt oranlarını, Glass-Steagall'ın yürürlükten kaldırılmasını takip eden on yıl içinde büyük evrensel bankalar aracılığıyla ihraç edilen menkul kıymetlerle karşılaştırdı. Araştırma, evrensel banka kanalıyla ihraç edilen menkul kıymetlerin, saf yatırım şirketleri aracılığıyla ihraç edilenlerden “önemli ölçüde daha yüksek bir temerrüt oranına” sahip olduğunu buldu. Yazarlar kendi kendini idare etmeye dair hiçbir kanıt bulamazken, temerrüt riskini hafife aldıklarına dair kanıt buldular.

Bu sonuçlar tamamen kesin olmasa da, Glass-Steagall'ın yokluğunun yüklenim standartlarını kötüleştirebileceğini öne sürüyor. Glass-Steagall yerinde olsaydı, bu evrensel bankacılık kurumları yaratılamazdı. Bununla birlikte, düzenleme, pazar payı kazanmak isteyen yeni, yalnızca yatırıma girenleri engellemezdi. Ve daha önce de belirttiğimiz gibi, Glass-Steagall Yasası hiçbir zaman doğrudan kredi yeterlilik standartlarına değinmedi veya mevduat sahibi olmayanların ipotekleri genişletmesini, yeniden paketlemesini ve satmasını engellemedi. Bu nedenle Glass-Steagall Yasası'nın ipotek yüklenim standartlarındaki düşüşü engellemesi olası değildir, ancak yokluğu durumu daha da kötüleştirebilirdi.

“Başarısız Olmak İçin Çok Büyük” ve Sistemik Riskler

Glass-Steagall ve mali krizle ilgili ikinci ana tartışma konusu, “başarısız olamayacak kadar büyük” ve sistemik riskler konusunu çevreliyor. Bir kurumun başarısızlığı, finansal kurumlara bulaşıcı, yaygın zararlar verebilecek sistemik risklerle sonuçlanabiliyorsa, başarısız olamayacak kadar büyük kabul edildi (TBTF). TBTF kurumları o kadar büyük, birbirine bağlı ve önemlidir ki, başarısızlıkları daha büyük ekonomik sistem için felaket olur. Başarısız olmaları durumunda, ilgili maliyetler hükümet ve vergi mükellefleri tarafından karşılanır.

TBTF'nin mali krizle ilişkisi, Ben Bernanke tarafından 2010 yılındaki bir konuşmasında şöyle özetlendi:

1. Bu kurumlar, bahisleri kötüye giderse yardım almayı umarak “istendiğinden daha fazla risk alacaklar”;
2. Riski artıran ve TBTF firmalarının pazar payını finansal istikrarın aleyhine yükselten büyük ve küçük firmalar arasında eşit olmayan bir oyun alanı yaratır; ve
3. Tıpkı kriz döneminde olduğu gibi, TBTF kuruluşlarının başarısızlığı ve neredeyse iflas etmesi finansal piyasaları alt üst etti, kredi akışlarını engelledi, varlık fiyatlarında keskin düşüşlere neden oldu ve tüketici güvenini zedeledi.

Sistemik riskin ve TBTF kurumlarının 2008 krizine en büyük katkıyı yaptığı kabul edilirse, tartışma Glass-Steagall'ın yokluğunun TBTF kurumlarının yaratılmasına ve bunların yıkıcı etkilerine katkıda bulunup bulunmadığına döner. Ne de olsa, Glass-Steagall'ın 1999'da yürürlükten kaldırılması, çoğu TBTF kampında yer alan devasa finansal holdingler yaratan mega birleşme dalgasını harekete geçirdi.

Bu felsefenin savunucuları Citigroup'un içinde bulunduğu kötü duruma işaret ediyor. Glass-Steagall'ın yokluğu, Citigroup'un (Citi) Citibank ile bir sigorta şirketi olan Travellers'ın birleşmesiyle doğmasına izin verdi. Krize giden yıllarda, Citi büyük özel bahisler yaptı ve yüksek faizli ipoteklere dayalı menkul kıymetlere yüksek oranda maruz kaldı ve sonunda 2006 yılına kadar bu tür menkul kıymetlerin en büyük ikinci sigortacısı haline geldi. Konut krizi piyasaları sarsarken, Citi sert bir darbe aldı, Sonunda, Troubled Assets Relief Programı ve vergi mükelleflerinin cüzdanlarından sağlanan 476,2 milyar dolarlık finansmana kadar tarihin en büyük finansal kurtarmasını gerektirdi.

Ancak, Citigroup dışında, mali krizde ciddi sıkıntı yaşayan diğer kurumların çoğu ticari bankalar değildi. Mali köşe yazarı Andrew Sorkin'in belirttiği gibi, Bear Stearns ve Lehman Brothers, ticari bankacılıkla hiçbir bağı olmayan saf yatırım bankalarıydı. Sonunda kurtarılan bir başka yatırım bankası olan Merrill Lynch, Glass-Steagall'dan benzer şekilde etkilenmedi. Bir sigorta şirketi olan American International Group (AIG), başarısızlığın eşiğindeydi, ancak Glass-Steagall'ın kapsamı dışındaydı. Bank of America'ya gelince, onun başlıca sorunları, düşük krediler veren yüksek faizli bir borç veren olan Countrywide Financial'ı satın almasından kaynaklanıyordu - Glass-Steagall uyarınca izin verilen bir şey.

İronik olarak, Glass-Steagall'ın yürürlükten kaldırılması krizden sonra birçok büyük kurumun kurtarılmasına izin verdi : Ne de olsa JPMorgan Chase Bear Stearns'i ve Bank of America Merrill Lynch'i kurtardı, ki bu 1999 yürürlükten kaldırılmadan önce kabul edilemezdi. Her ikisi de başarısız olan iki yatırım bankasını kurtardıklarında zaten ticari ve yatırım bankacılığına dahil olmuşlardı. Sonuç olarak, bu nedenle, kanıtlar Glass-Steagall'ın yokluğunun mali krizin bir nedeni olduğu görüşünü desteklemiyor gibi görünüyor.

Gölge Bankacılık ve Menkul Kıymetler Piyasası Türbülansı

Glass-Steagall ve mali krizle ilgili bir başka konu da, çoğu kişinin krizin birincil nedeni olduğuna inandığı gölge bankacılığın yükselişi etrafında dönüyor. Ben Bernanke'ye göre, gölge bankacılık tipik olarak bankacılık işlevlerini yerine getiren ancak geleneksel düzenlenmiş mevduat kurumları sisteminden ayrı olarak çalışan finansal aracıları içerir. Bu faaliyetler sermaye piyasaları aracılığıyla likidite yaratır ve FDIC tarafından sigortalanmaz.

Gölge bankacılık sektöründe ne tür kurum ve faaliyetlerin yürütüldüğüne dair pratik örnekler çok çeşitlidir. Kısa vadeli, teminatlı krediler piyasası olan repo piyasasını (repo piyasası) inceleyelim. Repo piyasası şu şekilde çalışır: Mevduat sahipleri (kurumsal yatırımcılar ve büyük şirketler), ticari bankaların sunduğundan daha yüksek bir faiz oranı ödeyen likit fonları park edecek bir yere ihtiyaç duyar. Bankacılar (yatırım bankaları ve aracı kurumlar) böyle bir ürünü repo işlemleri şeklinde sunmaya isteklidir. Buna karşılık, borç veren güvenli, likit teminat alır, böylece borçlu fonları iade edemezse, borç veren teminata el koyacaktır.

Krize giden yıllarda repo piyasası patladı ve 1997'de 2 trilyon dolardan 2008'de 7 trilyon dolara çıktı. Sonuç olarak, bu repo anlaşmaları için güvenli teminat talebi de arttı. Yenilikçi bir finansal ürün olan ipotek destekli menkul kıymetler, bu teminat talebinin karşılanmasına yardımcı oldu. Ticari bankalar tüketicilere ve işletmelere kredi verir, ancak bunları bilançolarında tutmak yerine paravan şirketlere satabilirler. Shell şirketleri, paravan şirketlerin yükümlülüğü haline gelen ve sermaye piyasalarında yatırımcılara satılan ipoteğe dayalı menkul kıymetler gibi varlığa dayalı menkul kıymetler (ABS) ihraç ederek bu varlıkların edinimini finanse eder.

Repo piyasası örneği birkaç nedenden dolayı önemlidir. Birincisi, repo piyasasının büyümesi, gölge bankacılık piyasasındaki genel büyümenin göstergesiydi (yukarıdaki Grafik 5). İkincisi, krizde özellikle önemli bir rol oynadı: yukarıda bahsedilen ABD konut patlaması büyük ölçüde bu şekilde finanse edildi. Son olarak ve belki de en önemlisi, repo piyasası ve ilgili MBS piyasaları, gölge bankacılığın karmaşıklığını göstermektedir (Şekil 3). Sürecin her adımında, temel teminatın gerçek kalitesi daha da belirsizleşir ve zincire eklenen her halkaya daha fazla kredi eklenir. Teoride bu, riski çeşitlendirirken, aynı zamanda tek tek parçaların kalitesinin değerlendirilmesini de belirsizleştirir. Tüm bunların sonucu, elbette, güven aşındığında, yatırımcılar bu işlemlerde yer alan risklerin gerçek boyutunu değerlendiremedikleri için yapılar çöküyor.

Gölge bankacılığın 2008 mali krizinin önemli bir belirleyicisi olduğu genel olarak kabul edilmektedir. Bununla birlikte, çoğu kişi Glass-Steagall'ın gölge bankacılığın büyümesini ve dolayısıyla mali krizi azaltıp azaltmayacağını tartışmaktadır.

Yüzeysel düzeyde, mali krizle bağlantılı gölge bankacılık faaliyetleri Glass-Steagall Yasası tarafından yasaklanmadı veya bununla ilgili değildi. Daha önce ticari bankacılık sektöründe yürütülen faaliyetlerin daha fazla bu paralel ve düzensiz piyasaya kaymasıyla daha riskli davranışlar ortaya çıktı ve yüklenim ve borç verme standartları düştü. Ancak en önemlisi, bu yeni gölge bankacılık piyasaları Glass-Steagall ve Bankacılık Yasası'nın kapsamı dışındaydı. Bir şey varsa, çoğu kişi gerçek düzenleyici suçlunun, tezgah üstü türevleri deregüle eden 2000 Emtia Vadeli İşlemleri Modernizasyon Yasası olduğunu iddia ediyor. Düzenleyicilerin bu faaliyetleri kısıtlamasını yasaklamak, türev piyasalarına güçlü bir "her şey yolunda" mesajı gönderdi.

Bununla birlikte, daha derin bir düzeyde, birçok kişi Glass-Steagall'ın yokluğunun dolaylı olarak gölge bankacılığın yayılmasına izin verip vermediğini sorguluyor. Ve en önemlisi, FDIC sigortalı tüketici mevduatını kullanan ticari bankacılık sektörünün sektörün büyümesini finanse edip etmediği ve buna Glass-Steagall Yasası uyarınca izin verilip verilmeyeceğine geliyor.

Ocak 2016'daki bir röportajda Bernie Sanders, "Bakan Clinton, Glass-Steagall'ın mali krizi engelleyemeyeceğini çünkü büyük ticari bankalar değil, AIG ve Lehman Brothers gibi gölge bankaların suçlu olduğunu söylüyor. Gölge bankalar pervasızca kumar oynadı, ama bu para nereden geldi? Büyük ticari bankaların federal olarak sigortalı banka mevduatlarından geldi - Glass-Steagall Yasası uyarınca yasaklanmış bir şey.” Sanders'ın baş politika yardımcısı Warren Gunnels, "Ticari bankalar gölge bankalara ipotek, geri alım anlaşmaları ve kredi limitleri şeklinde finansman sağladı. Ayrıca, ticari bankalar ipoteğe dayalı menkul kıymetlerin, kredi temerrüt takaslarının ve diğer türevlerin alıcıları ve satıcıları olarak çok önemli bir rol oynadılar. 1980'lerde Glass-Steagall'ın sulandırılması ve 1999'da Glass-Steagall'ın nihai olarak kaldırılması olmasaydı bu olmazdı.”

Uzmanlar arasındaki genel fikir birliği, bu iddiaların yanlış olduğu yönünde. New York Üniversitesi'nde finansal düzenleme uzmanı olan Lawrence J. White'a göre, “Ticari bankalar, 1960'larda veya daha önce, Fed ve OCC mahkeme kararları Glass'ın yapılarını gevşetmeye başlamadan önce bile tüm bunları yapabilirdi. Steagal." Brookings Enstitüsü üyesi Phillip Wallach, “İpoteğe dayalı menkul kıymetlerin yükselişi bana Glass-Steagall ile açıkça tutarsız gelmiyor” diye ekliyor. Ancak, ticari bankalar suçsuz değildi. Ticari bankalar, likidite ve kredi riskini bilançolarından çıkarmak için gölge bankacılık sistemini kullandılar ve finansal sistemden elimine edilmeyen riskler olan geleneksel bankacılığın dışına transfer ettiler. Yine de, bu faaliyetlere Glass-Steagall kapsamında izin verilebilirdi.

Sanders'ın Lehman Brothers ve AIG'den özel olarak bahsetmesiyle ilgili olarak, FCIC, Lehman Brothers'ın öncelikle banka dışı fon kaynaklarına güvendiği ve dolayısıyla mevduatları tehlikeye atmadığı sonucuna vardı. Sonunda 180 milyar dolarlık bir federal kurtarma paketi gerektiren AIG'ye gelince, "ilk teminat koymadan, sermaye rezervlerini bir kenara koymadan veya riskten korunmadan muazzam miktarda kredi temerrüt takası satışı yapıldı - kurumsal yönetimde derin bir başarısızlık." FCIC, bunun türevlerin kuralsızlaştırılması, özellikle de yukarıda bahsedilen 2000 tarihli Emtia Vadeli İşlemler Modernizasyon Yasası nedeniyle mümkün olduğu sonucuna varmıştır.

Gölge bankacılık piyasalarının, Glass-Steagall'ın yürürlükten kaldırılmasıyla daha da pekiştirilmiş, kuralsız bir ortamın ürünü olduğu ileri sürülebilirken, kesin konuşmak gerekirse, Glass-Steagall'ın yokluğu piyasanın büyümesinin bir nedeni olarak kabul edilemez. Glass-Steagall Yasası tam olarak yürürlükte olsaydı, ticari ve yatırım bankacılığı bağlantılarının yasaklanması, ürün risklerinde şeffaf olmayan şeffaflığı ve bunun sonucunda ortaya çıkan yatırımcı paniklerini engellemezdi.

“İkarus gibi, güneşe daha da yakın uçmaktan asla korkmadılar”

Glass-Steagall'ın yokluğunun finansal kriz üzerindeki etkisi konusunda kesin bir sonuca varmak zor. Krizin suçluları ve nedenleri çok sayıda ve çeşitliydi ve bir faktörü tek başına seçmek gerçeği aşırı basitleştirmek olurdu. Bununla birlikte, akademisyenler ve finans uzmanları arasındaki genel fikir birliği, Glass-Steagall'ın yokluğunun muhtemelen 2008 krizi için suçlanmadığı yönünde görünüyor. Yeniden canlanmasının savunucusu Elizabeth Warren bile, Glass-Steagall hâlâ yerinde olsaydı bile krizin önlenemeyeceğini kabul etti. Eski Hazine Bakanı Tim Geithner de krizdeki rolünü reddediyor. Finansal hizmetler düzenlemesinin güçlü bir savunucusu olan Paul Krugman da aynı fikirde: “Glass-Steagall'ı yürürlükten kaldırmak bir hataydı. Ancak finansal krize neden olmadı.”

Nihayetinde, 500 sayfalık raporunda “Ne Topluluk Yeniden Yatırım Yasası ne de Glass-Steagall güvenlik duvarının kaldırılması önemli bir neden değildi” sonucuna varan tarafsız bir kurum olan Mali Kriz Soruşturma Komisyonu'nun bulgularını göz ardı edemez. Bu faktörlere başvurmadan da kriz açıklanabilir.”

Yine de, Yasa'nın yokluğunun genellikle gözden kaçan, dolaylı bir nedeni olduğuna inanılıyor: Wall Street'te pervasız, risk alan, kar odaklı bir kültürün yaratılması. Aslında, ekonomik Nobel Ödülü sahibi Joseph Stiglitz, bu kültürel değişimi, durgunluğa katkıda bulunan beş ana faktörden biri olarak dahil etti: "Glass-Steagall'ın yürürlükten kaldırılmasının en önemli sonucu dolaylıydı - yürürlükten kaldırmanın tüm bir kültürü değiştirme biçiminde yatıyordu. […] Glass-Steagall'ın yürürlükten kaldırılması, yatırım bankaları ile ticari bankaları bir araya getirdiğinde, yatırım bankası kültürü öne çıktı. Sadece yüksek kaldıraç ve büyük risk alma yoluyla elde edilebilecek türden yüksek getirilere talep vardı.”

Bu zihniyet ve sonuçta ortaya çıkan pervasız kültür, somut olmasa da kuşkusuz gerçekti. Bazı uzmanların iddia ettiği gibi, risk alma, kısa vadeli karlara odaklanma ve müşteri çıkarlarının önceliksizleştirilmesine dayalı yatırım bankacılığı kültürü, krizin merkezinde yer alıyordu; Glass-Steagall. FCIC raporu bunu en iyi şekilde özetliyor: "Büyük yatırım bankaları […] faaliyetlerini artan bir şekilde yüksek kârlar sağlayan riskli ticaret faaliyetlerine odakladılar […] Icarus gibi, güneşe daha da yaklaşmaktan asla korkmadılar."