Lei Glass-Steagall: Sua revogação causou a crise financeira?

Principais destaques

• A Lei Glass-Steagall de 1933 efetuou uma separação entre as atividades bancárias comerciais e de investimento. Antes de sua implementação, o JP Morgan & Co. operava em atividades bancárias comerciais e de valores mobiliários. Posteriormente, dividiu-se no banco de investimento Morgan Stanley e no banco comercial JPMorgan.
• Após décadas de erosão, duas disposições da Lei foram revogadas em 1999 pela Lei Gramm-Leach-Bliley sob a administração do então presidente Clinton. Permitiu o banco universal sob uma estrutura.
• Duas disposições restantes ainda estão intactas hoje: elas limitam empresas de gestão de investimentos como a Bridgewater Associates de oferecer contas correntes e proíbem bancos comerciais como Wells Fargo de negociar títulos de risco, como futuros de gado.
• A revogação deu início a um período de megafusões. Os novos seis maiores bancos aumentaram seus ativos de 20% do PIB em 1997 para mais de 60% do PIB em 2008.
• A porcentagem de mutuários que não pagaram suas hipotecas quase dobrou de 2006 até o final de 2007, em grande parte devido a padrões imprudentes de empréstimos.
• O debate tem girado em torno de saber se a ausência da Glass-Steagall levou a um declínio nos padrões de subscrição. Um estudo constatou que os títulos emitidos por meio de bancos universais apresentavam "uma taxa de inadimplência significativamente maior" em comparação aos títulos emitidos por empresas de investimento.
• O Citigroup acabou exigindo o maior resgate financeiro da história, no valor de US$ 476,2 bilhões do governo e dos contribuintes, dando credibilidade à alegação de que a ausência de Glass-Steagall causou a crise financeira.
• No entanto, a maioria das instituições grandes demais para falir eram, na verdade, bancos de investimento puros ou companhias de seguros, não bancos universais (por exemplo, Lehman Brothers, Bear Stearns, Merrill Lynch, AIG).
• Ironicamente, a revogação da Glass-Steagall permitiu o resgate de algumas instituições após a crise. Permitiu que o JPMorgan Chase resgatasse o Bear Stearns e o Bank of America resgatasse o Merrill Lynch.
• Levando à crise, o mercado de recompras bancários paralelos explodiu, crescendo de US$ 2 trilhões em 1997 para US$ 7 trilhões em 2008. O crescimento do mercado de recompras é indicativo do crescimento geral do setor bancário paralelo, cujos passivos superaram em muito os do setor bancário tradicional até 2008.
• A ausência de Glass Steagall permitiu que os bancos comerciais alimentassem o crescimento do setor bancário paralelo? "Os bancos comerciais poderiam ter feito todas essas coisas na década de 1960 ou antes, mesmo antes que as decisões judiciais do Fed e do OCC começassem a afrouxar as estruturas da Glass-Steagall." --Lawrence J. White, especialista em regulamentação financeira da Universidade de Nova York
• No geral, embora o consenso geral seja de que a ausência de Glass-Steagall não foi a principal causa da crise, a cultura subjacente de risco excessivo e lucro de curto prazo era real. De acordo com a Comissão de Inquérito à Crise Financeira, "os grandes bancos de investimento [...] concentraram suas atividades cada vez mais em atividades comerciais arriscadas que produziam grandes lucros [...] Como Ícaro, eles nunca temeram voar cada vez mais perto do sol".

Introdução

Nos últimos anos, a Lei Glass-Steagall ganhou muitas manchetes nos noticiários. Em 2013, reuniu a senadora democrata Elizabeth Warren e o senador republicano John McCain ao propor sua Lei Glass-Steagall do século XXI. Durante a campanha eleitoral presidencial mais recente, criou um acordo inesperado entre figuras políticas tão variadas quanto Donald Trump e Bernie Sanders. Desde então, o entusiasmo pela questão mostrou poucos sinais de declínio. Em abril deste ano, Gary Cohn, conselheiro do presidente, defendeu publicamente o renascimento da legislação e, recentemente, em meados de maio, Warren e o secretário do Tesouro Steven Mnuchin enfrentaram a questão.

Então, o que exatamente é a Lei Glass-Steagall e por que toda a controvérsia?

A Lei Glass-Steagall foi aprovada sob FDR como uma resposta ao crash do mercado de ações de 1929. Ela efetuou um muro entre os bancos comerciais e os bancos de investimento, apenas para ser parcialmente revogado em 1999. Embora exista consenso sobre o que a Lei Glass-Steagall se refere, há discordância em torno de sua influência nos mercados financeiros. Em particular, o debate centrou-se em torno dos efeitos da revogação na crise financeira de 2008 e se foi a principal causa da crise. Notavelmente, continua relevante apesar da introdução de legislação recente. Em 2010, o governo Obama promulgou a Lei Dodd-Frank em resposta à crise financeira. Semelhante à Glass-Steagall, tentou promover a estabilidade financeira e proteger o consumidor, mas a Dodd-Frank não restabeleceu as disposições revogadas da Glass-Steagall.

O artigo a seguir examina o contexto histórico da Lei Glass-Steagall, a erosão de sua eficácia ao longo de várias décadas e sua revogação em 1999. Em seguida, aprofunda uma análise de seu impacto na crise financeira de 2008.

Contexto Histórico e Componentes da Lei Glass-Steagall de 1933

No rescaldo do crash da bolsa de 1929, a Comissão Pecora foi encarregada de investigar suas causas. A Comissão identificou questões como investimentos arriscados em títulos que punham em risco os depósitos bancários, empréstimos insalubres feitos a empresas nas quais os bancos investiam e conflitos de interesse. Outras questões incluíam uma indefinição da distinção entre práticas não seguradas e seguradas, ou uma prática abusiva de exigir compras conjuntas de vários produtos. O Congresso tentou resolver essas questões com a Lei Bancária de 1933 e outras legislações.

Através das Seções 16, 20, 21 e 32 da Lei Bancária de 1933, o Congresso determinou a separação de bancos comerciais e corretoras de valores. As quatro disposições a seguir são o que se tornou comumente conhecido como Lei Glass-Steagall:

• Em sua forma mais simples, as Seções 20 e 32 proíbem afiliações entre bancos comerciais e bancos de investimento.
• A Seção 21 estipula que os bancos de investimento não podem receber depósitos.
• A Seção 16 proíbe os bancos comerciais de investir em ações, limita-os a comprar e vender títulos como agentes e os proíbe de subscrever e negociar títulos. No entanto, certos títulos estão isentos da Lei, coletivamente referidos como "títulos elegíveis para bancos". Vamos explorar por que isso é relevante mais tarde.

Os efeitos da Lei Glass-Steagall podem ser exemplificados por um nome familiar: Antes da promulgação, o JP Morgan & Co. operava em atividades bancárias comerciais e de valores mobiliários. No entanto, posteriormente, dividiu-se em duas empresas distintas: o banco de investimento, Morgan Stanley, e o banco comercial, JPMorgan.

Embora os efeitos da Lei Glass-Steagall tenham sido amplos, é igualmente importante observar o que a Lei Glass-Steagall não fez. Além de limitar o escopo das atividades dos bancos comerciais e de investimento, a Lei não pretendia limitar o tamanho ou o volume de tais atividades. Portanto, voltando ao exemplo do JP Morgan & Co., enquanto a Lei proibia o banco de realizar todas as mesmas atividades dentro de uma única organização, ela não proibia as mesmas atividades (tipo e volume) se realizadas separadamente através do JPMorgan e Morgan Stanley.

A Lei Glass-Steagall de 1933 se deteriora

Ao longo de várias décadas, a separação clara pretendida entre as atividades comerciais e de investimento deteriorou-se gradualmente. Vários fatores contribuíram para esse efeito, incluindo forças de mercado, mudanças estatutárias e a exploração de brechas regulatórias.

No que diz respeito às forças de mercado, as condições econômicas como o aumento da inflação na década de 1960 e o aumento das taxas de juros do mercado (Gráfico 1) durante a era Glass-Steagall causaram interrupções. Isso significava que os bancos comerciais lutavam para competir de forma eficaz, de modo que consumidores e clientes corporativos se voltavam cada vez mais para bancos de investimento em busca de produtos mais lucrativos, como fundos do mercado monetário e papel comercial. Na década de 1980, o número de instituições depositárias falidas e “problemáticas” na lista de observação do FDIC subiu para níveis recordes (Gráfico 2).

As dificuldades financeiras para os bancos comerciais levaram a pedidos de mudanças regulatórias, resultando em várias leis que foram adicionadas à lista de “títulos bancários elegíveis” da Seção 16 e os ajudaram a competir de forma mais eficaz. Entre 1983 e 1994, o Office of the Comptroller of the Currency (OCC) ampliou amplamente os derivativos em que os bancos podiam negociar. Além disso, outra importante legislação – o Bank Holding Act de 1956 (BHC Act) – geralmente determinava que as holdings bancárias (BHCs) não pudessem possuir empresas envolvidas em atividades não bancárias. Fundamentalmente, no entanto, a lei permitiu que os BHCs possuíssem empresas envolvidas em atividades “intimamente relacionadas” às atividades bancárias. Essa linguagem vaga deixou muito espaço para interpretação.

O Federal Reserve Board (Fed) e as agências do OCC foram encarregados de implementar, interpretar e fazer cumprir a legislação. Ao interpretar as ambiguidades e sutilezas da Glass-Steagall e da Lei BHC, as agências gradualmente permitiram um número crescente de atividades semelhantes a produtos e serviços de valores mobiliários. Tribunais superiores permitiram uma ampla interpretação da lei e declararam sua deferência às interpretações da agência, levando a um maior afrouxamento das restrições originalmente impostas pela Glass-Steagall Act.

Além do acima, as brechas também permitiram que as instituições financeiras contornassem a separação entre bancos comerciais e de investimento. Por exemplo, a Seção 21 da Lei Glass-Steagall foi impiedosamente explorada. Conforme mencionado anteriormente, a Seção 21 proibia os bancos de investimento de receber depósitos. No entanto, “depósitos” foram definidos de forma restrita, levando os bancos de investimento a emitir instrumentos de dívida de curto prazo que funcionavam essencialmente como o equivalente a depósitos, mas eram tecnicamente permitidos. Portanto, embora os bancos estivessem em conformidade com a lei, eles violaram sua intenção.

Revogação da Lei Glass-Steagall

No final da década de 1990, a Lei Glass-Steagall tornou-se essencialmente ineficaz. Em novembro de 1999, o então presidente Bill Clinton assinou a Lei Gramm-Leach-Bliley (GLBA) em vigor. A GLBA revogou as Seções 20 e 32 da Lei Glass-Steagall, que proibia o entrelaçamento de atividades comerciais e de investimento. A revogação parcial permitiu o banco universal, que combina serviços bancários comerciais e de investimento sob o mesmo teto.

Muitos especialistas veem o GLBA como “ratificante, em vez de revolucionar”, pois simplesmente formalizou uma mudança que já estava em andamento. No entanto, o GLBA deixou intactas as Seções 16 e 21, que ainda estão em vigor hoje. Estes continuam a ter efeitos práticos na indústria hoje. Por exemplo, eles limitam as empresas de gestão de investimentos, como a Bridgewater Associates, de oferecer contas correntes e proíbem os bancos comerciais, como o Wells Fargo, de negociar títulos de risco, como futuros de gado.

Após a revogação, o setor bancário dos EUA embarcou em um período de megafusões, criando gigantes como o Citigroup e o Bank of America. A extensão dessa consolidação é mostrada graficamente abaixo.

Após esse período, os novos seis maiores bancos aumentaram seus ativos de cerca de 20% do PIB em 1997 para mais de 60% do PIB em 2008, conforme demonstrado abaixo:

Debate Central: A ausência de Glass-Steagall causou a crise de 2008?

No rescaldo da crise financeira de 2008, tem havido muita discussão sobre se a ausência das disposições da Glass-Steagall causou a crise. Dada a complexidade do assunto em questão, uma avaliação conclusiva do assunto está além do escopo deste artigo. No entanto, resumimos abaixo os principais tópicos de discussão e o que as duas principais escolas de pensamento acreditam para cada um.

A bolha imobiliária e os padrões imprudentes de empréstimos

Entre 1998 e 2006, o mercado imobiliário e os preços da habitação subiram para níveis nunca antes vistos. Como muitos leitores já sabem, o crash posterior do mercado foi a principal causa da crise financeira. Um dos principais determinantes do boom imobiliário foi a utilização de padrões imprudentes de empréstimos e o subsequente crescimento dos empréstimos hipotecários subprime. A maioria desses empréstimos foi feita a compradores de casas com fatores que os impediram de se qualificar para um empréstimo de primeira linha. Muitos empréstimos subprime também incluíam recursos complicados que mantinham os pagamentos iniciais baixos, mas sujeitavam os mutuários a riscos se as taxas de juros subissem ou os preços das casas caíssem. Infelizmente, quando os preços das casas começaram a cair, muitos mutuários descobriram que deviam mais por suas casas do que valiam.

De acordo com a Comissão de Inquérito à Crise Financeira (FCIC), que conduziu a investigação oficial do governo sobre a crise, a porcentagem de mutuários que deixaram de pagar suas hipotecas meses após o empréstimo quase dobrou de 2006 para o final de 2007. Relatórios de atividades suspeitas relacionadas a fraudes hipotecárias cresceram 20 vezes entre 1996 e 2005, mais que dobrando entre 2005 e 2009 (Gráfico 4). As perdas dessa fraude foram estimadas em US$ 112 bilhões.

A revogação da Lei Glass-Steagall contribuiu para a deterioração dos padrões de subscrição que alimentaram o boom imobiliário e o eventual colapso? Previsivelmente, as opiniões estão divididas.

Por um lado, aqueles que acreditam que a ausência de Glass-Steagall não causou a crise destacam que oferecer hipotecas sempre foi um negócio central para os bancos comerciais e, portanto, o sistema bancário sempre esteve exposto a altas taxas de inadimplência em hipotecas residenciais. A Glass-Steagall nunca teve a intenção de abordar ou regular os padrões de qualificação de empréstimos.

Além disso, embora a Lei Glass-Steagall limitasse as atividades de investimento dos bancos comerciais, não impedia que os não depositários estendessem hipotecas que competiam com os bancos comerciais, ou que vendessem essas hipotecas a bancos de investimento. Também não impediu que os bancos de investimento securitizassem as hipotecas para depois vendê-las a investidores institucionais. Tampouco abordou os incentivos das instituições que originaram hipotecas ou venderam títulos vinculados a hipotecas. Como não abordou diretamente essas questões, é improvável que a Lei Glass-Steagall pudesse ter evitado o declínio nos padrões de subscrição de hipotecas que levaram ao boom imobiliário dos anos 2000.

Por outro lado, aqueles que argumentam que a ausência da Glass-Steagall causou a crise acreditam que o declínio nos padrões de subscrição foi, de fato, parcial ou indiretamente causado pela ausência da Lei. Os leitores se lembrarão desde o início do artigo que as disposições da Glass-Steagall abordaram os conflitos de interesse e outros abusos potenciais dos bancos universais. Após a revogação da Glass-Steagall, é possível que os bancos universais visassem estabelecer uma participação inicial no mercado de valores mobiliários reduzindo os padrões de subscrição. Separadamente, os bancos universais também podem se autonegociar e favorecer seus próprios interesses em detrimento dos de seus clientes. Ambos os incentivos poderiam ter levado ou exacerbado o declínio nos padrões de subscrição.

Um estudo do Banco Central Europeu comparou as taxas de inadimplência contidas nos títulos emitidos pelas empresas de investimento com os títulos emitidos por grandes bancos universais nos dez anos seguintes à revogação da Glass-Steagall. O estudo constatou que os títulos emitidos pelo canal do banco universal apresentavam “uma taxa de inadimplência significativamente maior” do que os emitidos por meio de empresas de investimento puro. Embora os autores não tenham encontrado evidências de autonegociação, eles encontraram evidências de subestimação do risco de inadimplência.

Embora esses resultados não sejam totalmente conclusivos, eles sugerem que a ausência da Glass-Steagall poderia ter piorado os padrões de subscrição. Se o Glass-Steagall estivesse em vigor, essas instituições bancárias universais não teriam sido criadas. No entanto, o regulamento não teria impedido que novos participantes apenas para investimentos também procurassem ganhar participação de mercado. E, como já mencionamos, a Lei Glass-Steagall nunca abordou diretamente os padrões de qualificação de empréstimos ou impediu que não depositantes estendessem, reembalassem e vendessem hipotecas. Portanto, é improvável que a Lei Glass-Steagall pudesse ter evitado o declínio nos padrões de subscrição de hipotecas, mas sua ausência poderia ter agravado a situação.

“Grande demais para falir” e riscos sistêmicos

O segundo grande tópico de discussão relacionado à Glass-Steagall e à crise financeira envolve a questão do “grande demais para falir” e dos riscos sistêmicos. Quando a falência de uma instituição poderia resultar em riscos sistêmicos, em que haveria danos contagiosos e generalizados às instituições financeiras, ela foi considerada grande demais para falir (TBTF). As instituições TBTF são tão grandes, interconectadas e importantes que seu fracasso seria desastroso para o sistema econômico maior. Caso falhem, os custos associados são absorvidos pelo governo e pelos contribuintes.

A relevância do TBTF para a crise financeira foi delineada por Ben Bernanke em um discurso de 2010, que é resumido da seguinte forma:

1. Essas instituições “correrão mais riscos do que o desejável”, esperando receber assistência se suas apostas derem errado;
2. Cria um campo de jogo desigual entre grandes e pequenas empresas, o que aumenta o risco e eleva a participação de mercado das empresas TBTF em detrimento da estabilidade financeira; e
3. Assim como aconteceu durante a crise, o fracasso e o quase fracasso das organizações TBTF interromperam os mercados financeiros, impediram os fluxos de crédito, induziram quedas acentuadas nos preços dos ativos e prejudicaram a confiança do consumidor.

Se aceitarmos que o risco sistêmico e as instituições TBTF foram os principais contribuintes para a crise de 2008, então o debate se volta para se a ausência de Glass-Steagall contribuiu para a criação de instituições TBTF e seus efeitos desastrosos. Afinal, a revogação da Glass-Steagall em 1999 desencadeou a onda de megafusões que criaram enormes conglomerados financeiros, muitos dos quais se enquadram firmemente no campo do TBTF.

Os defensores dessa filosofia apontam para a situação do Citigroup. A ausência da Glass-Steagall permitiu que o Citigroup (Citi) nascesse através da fusão do Citibank e da Travelers, uma seguradora. Nos anos que antecederam a crise, o Citi fez grandes apostas proprietárias e adquiriu forte exposição a títulos baseados em hipotecas subprime, tornando-se o segundo maior subscritor desses títulos em 2006. À medida que a crise imobiliária abalou os mercados, o Citi foi duramente atingido, acabou exigindo o maior resgate financeiro da história, no valor de US$ 476,2 bilhões em financiamento do Programa de Alívio de Ativos Problemáticos e das carteiras dos contribuintes.

No entanto, além do Citigroup, a maioria das outras instituições severamente afetadas pela crise financeira não eram bancos comerciais. Como aponta o colunista financeiro Andrew Sorkin, o Bear Stearns e o Lehman Brothers eram ambos bancos de investimento puros, sem vínculos com bancos comerciais. O Merrill Lynch, outro banco de investimento que acabou sendo resgatado, também não foi afetado pela Glass-Steagall. A American International Group (AIG), uma companhia de seguros, estava à beira do fracasso, mas ficou fora do alcance da Glass-Steagall. Quanto ao Bank of America, seus principais problemas resultaram da aquisição da Countrywide Financial, um credor subprime que havia feito empréstimos ruins – algo permitido sob a Glass-Steagall.

Ironicamente, a revogação da Glass-Steagall realmente permitiu o resgate de muitas grandes instituições após a crise: afinal, o JPMorgan Chase resgatou o Bear Stearns e o Bank of America resgatou o Merrill Lynch, o que seria inadmissível antes da revogação de 1999. Ambos já estavam envolvidos em bancos comerciais e de investimento quando salvaram os dois bancos de investimento falidos. Em suma, portanto, a evidência não parece apoiar a visão de que a ausência de Glass-Steagall foi a causa da crise financeira.

Shadow Banking e Turbulência do Mercado de Valores Mobiliários

Outro tópico relacionado ao Glass-Steagall e à crise financeira gira em torno da ascensão do sistema bancário paralelo, que muitos acreditam ter sido a principal causa da crise. De acordo com Ben Bernanke, o shadow banking normalmente envolve intermediários financeiros que realizam funções bancárias, mas operam separadamente do sistema tradicional de instituições depositárias regulamentadas. Essas atividades geram liquidez através do mercado de capitais e não são seguradas pelo FDIC.

Os exemplos práticos de que tipo de instituições e atividades operavam no setor bancário paralelo são variados. Vamos examinar o mercado de acordos de recompra (mercado de recompra), um mercado para empréstimos garantidos de curto prazo. O mercado de recompra funciona da seguinte forma: os depositantes (investidores institucionais e grandes corporações) precisam de um local para estacionar fundos líquidos que paguem uma taxa de juros superior à oferecida pelos bancos comerciais. Os banqueiros (bancos de investimento e corretoras) estão dispostos a fornecer tal produto na forma de transações de recompra. Em troca, o credor recebe garantias seguras e líquidas, de modo que, se o mutuário não puder devolver os fundos, o credor simplesmente apreenderá a garantia.

Nos anos que antecederam a crise, o mercado de recompra explodiu, passando de US$ 2 trilhões em 1997 para US$ 7 trilhões em 2008. Consequentemente, a demanda por garantias seguras para esses acordos de recompra também cresceu. Os títulos lastreados em hipotecas, um produto financeiro inovador, ajudaram a satisfazer essa demanda por garantias. Os bancos comerciais fazem empréstimos a consumidores e empresas, mas em vez de mantê-los em seus balanços, eles podem vendê-los a empresas de fachada. As empresas de fachada financiam a aquisição desses ativos emitindo títulos garantidos por ativos (ABS), como títulos garantidos por hipotecas que se tornam passivos de empresas de fachada e são vendidos a investidores nos mercados de capitais.

O exemplo do mercado de recompra é relevante por vários motivos. Em primeiro lugar, o crescimento do mercado de recompra foi indicativo do crescimento geral do mercado bancário paralelo (Gráfico 5 acima). Em segundo lugar, desempenhou um papel particularmente significativo na crise: o mencionado boom imobiliário dos EUA foi financiado em grande parte dessa maneira. Por último, e talvez o mais importante, o mercado de recompra e os mercados de MBS relacionados são ilustrativos da complexidade do shadow banking (Figura 3). Em cada etapa do processo, a verdadeira qualidade da garantia subjacente é obscurecida e mais empréstimos são incluídos em cada elo adicionado à cadeia. Embora, em teoria, isso diversifique o risco, também ofusca a avaliação da qualidade das peças individuais. O resultado de tudo isso, é claro, é que quando a confiança se desgasta, as estruturas desmoronam, pois os investidores não conseguem avaliar a verdadeira extensão dos riscos envolvidos nessas transações.

É geralmente aceito que o shadow banking foi um determinante importante da crise financeira de 2008. No entanto, muitos debatem se Glass-Steagall teria restringido o crescimento do shadow banking e, consequentemente, a crise financeira.

Em um nível superficial, as atividades bancárias paralelas ligadas à crise financeira não foram proibidas ou relevantes para a Lei Glass-Steagall. À medida que mais atividades anteriormente realizadas no setor bancário comercial mudaram para esse mercado paralelo e não regulamentado, surgiram comportamentos mais arriscados e os padrões de subscrição e concessão de empréstimos caíram. Mas, crucialmente, esses novos mercados bancários paralelos estavam fora do alcance da Glass-Steagall e da Lei Bancária. Se alguma coisa, muitos argumentam que o verdadeiro culpado regulatório foi o Commodity Futures Modernization Act de 2000, que desregulamentou os derivativos de balcão. Proibir os reguladores de restringir essas atividades enviou uma forte mensagem de “vale tudo” aos mercados de derivativos.

No entanto, em um nível mais profundo, muitos questionam se a ausência de Glass-Steagall permitiu indiretamente a propagação do shadow banking. E, crucialmente, tudo se resume a se o setor bancário comercial, usando seus depósitos de consumidores segurados pelo FDIC, financiou o crescimento do setor e se isso seria permitido sob a Lei Glass-Steagall.

Em uma entrevista em janeiro de 2016, Bernie Sanders acusou: “A secretária Clinton diz que Glass-Steagall não teria evitado a crise financeira porque bancos paralelos como AIG e Lehman Brothers, não grandes bancos comerciais, eram os verdadeiros culpados. Os bancos sombra jogavam de forma imprudente, mas de onde veio esse dinheiro? Veio dos depósitos bancários garantidos pelo governo federal de grandes bancos comerciais – algo que teria sido proibido pela Lei Glass-Steagall.” Warren Gunnels, principal assessor de políticas de Sanders, explicou ainda: “Os bancos comerciais forneceram o financiamento aos bancos sombra na forma de hipotecas, acordos de recompra e linhas de crédito. Além disso, os bancos comerciais desempenharam um papel crucial como compradores e vendedores de títulos lastreados em hipotecas, swaps de inadimplência e outros derivativos. Isso não teria acontecido sem o enfraquecimento da Glass-Steagall na década de 1980 e a eventual revogação da Glass-Steagall em 1999.”

O consenso geral entre os especialistas é que essas alegações são incorretas. De acordo com Lawrence J. White, especialista em regulamentação financeira da Universidade de Nova York, “os bancos comerciais poderiam ter feito todas essas coisas na década de 1960 ou antes, mesmo antes que as decisões judiciais do Fed e do OCC começassem a afrouxar as estruturas da Glass- Steagall.” Phillip Wallach, membro da Brookings Institution, acrescenta que “o aumento dos títulos lastreados em hipotecas não me parece obviamente inconsistente com a Glass-Steagall”. No entanto, os bancos comerciais não eram inocentes. Os bancos comerciais usaram o sistema bancário paralelo para retirar a liquidez e o risco de crédito de seus balanços, transferindo-os para fora do sistema bancário tradicional – riscos que não foram eliminados do sistema financeiro. Ainda assim, essas atividades provavelmente teriam sido permitidas pela Glass-Steagall.

Em relação às menções específicas de Sanders ao Lehman Brothers e à AIG, a FCIC concluiu que o Lehman Brothers dependia principalmente de fontes de financiamento não bancárias, portanto, não colocando em risco os depósitos. Quanto à AIG, que acabou exigindo um resgate federal de US$ 180 bilhões, “enormes vendas de swaps de inadimplência de crédito foram feitas sem oferecer garantia inicial, reserva de capital ou proteção de sua exposição – uma falha profunda na governança corporativa”. A FCIC concluiu que isso foi possível devido à desregulamentação dos derivativos, especificamente a mencionada Lei de Modernização de Futuros de Commodities de 2000.

Embora se possa argumentar que os mercados bancários paralelos foram produto de um ambiente de desregulamentação, reforçado pela revogação do Glass-Steagall, estritamente falando, a ausência do Glass-Steagall não pode ser considerada uma causa do crescimento do mercado. Se a Lei Glass-Steagall estivesse em pleno vigor, sua proibição de afiliações de bancos comerciais e de investimento não teria impedido a transparência opaca dos riscos do produto e os pânicos subsequentes dos investidores resultantes.

“Como Ícaro, eles nunca temeram voar cada vez mais perto do sol”

É difícil chegar a uma conclusão definitiva sobre o impacto da ausência de Glass-Steagall na crise financeira. Os culpados e as causas da crise foram muitos e variados, e destacar um fator seria simplificar demais a verdade. Com isso dito, o consenso geral entre acadêmicos e especialistas em finanças parece ser que a ausência de Glass-Steagall provavelmente não foi a culpada pela crise de 2008. Até Elizabeth Warren, defensora de seu renascimento, reconheceu que a crise não poderia ter sido evitada mesmo que Glass-Steagall ainda estivesse em vigor. O ex-secretário do Tesouro Tim Geithner também descarta seu papel na crise. E Paul Krugman, um forte defensor da regulamentação dos serviços financeiros concorda: “Revogar o Glass-Steagall foi um erro. Mas não causou a crise financeira.”

Em última análise, não se pode ignorar as conclusões da Comissão de Inquérito à Crise Financeira, uma instituição apartidária cujo relatório de 500 páginas concluiu que “Nem o Community Reinvestment Act nem a remoção do firewall Glass-Steagall foram uma causa significativa. A crise pode ser explicada sem recorrer a esses fatores.”

Ainda assim, há credibilidade em uma causa indireta e muitas vezes negligenciada da ausência da Lei: a criação de uma cultura imprudente, arriscada e focada no lucro em Wall Street. Na verdade, Joseph Stiglitz, ganhador do Prêmio Nobel de economia, incluiu essa mudança cultural como um de seus cinco principais fatores que contribuíram para a recessão: […] Quando a revogação da Glass-Steagall uniu os bancos de investimento e comerciais, a cultura do banco de investimento saiu por cima. Havia uma demanda pelo tipo de alto retorno que só poderia ser obtido por meio de alta alavancagem e grande tomada de risco.”

Essa mentalidade e a cultura imprudente resultante, embora intangíveis, eram indubitavelmente reais. Como afirmam alguns especialistas, a cultura do banco de investimento de assunção de riscos, foco nos lucros de curto prazo e despriorização dos interesses dos clientes estava no centro da crise – que pode não estar presente, ou pelo menos ter sido minimizada, com Glass-Steagall. O relatório da FCIC resume melhor: “Os grandes bancos de investimento […] concentraram suas atividades cada vez mais em atividades comerciais arriscadas que produziam grandes lucros […] Como Ícaro, eles nunca temeram voar cada vez mais perto do sol”.