Legea Glass-Steagall: Abrogarea sa a cauzat criza financiară?

Repere cheie

• Legea Glass-Steagall din 1933 a efectuat o separare între activitățile bancare comerciale și de investiții. Înainte de implementarea sa, JP Morgan & Co. a activat în activități bancare comerciale și de valori mobiliare. Ulterior, s-a împărțit în banca de investiții Morgan Stanley și banca comercială JPMorgan.
• După decenii de eroziune, două prevederi ale Legii au fost abrogate în 1999 prin Legea Gramm-Leach-Bliley sub administrația președintelui Clinton de atunci. A permis operațiunile bancare universale sub o singură structură.
• Două prevederi rămase sunt încă intacte astăzi: limitează firmele de administrare a investițiilor precum Bridgewater Associates să ofere conturi curente și interzic băncilor comerciale precum Wells Fargo să tranzacționeze cu titluri riscante, cum ar fi contractele futures pe bovine.
• Abrogarea a inaugurat o perioadă de mega fuziuni. Noile șase mari bănci și-au crescut activele de la 20% din PIB în 1997 la peste 60% din PIB în 2008.
• Procentul debitorilor care nu și-au îndeplinit creditele ipotecare aproape sa dublat din 2006 până la sfârșitul lui 2007, în mare parte din cauza standardelor imprudente de creditare.
• Dezbaterea s-a concentrat în jurul faptului dacă absența lui Glass-Steagall a dus la o scădere a standardelor de subscriere. Un studiu a constatat că titlurile de valoare emise prin băncile universale au avut „o rată de nerambursare semnificativ mai mare” în comparație cu cele emise de companiile de investiții.
• Citigroup a cerut în cele din urmă cel mai mare ajutor financiar din istorie, în valoare de 476,2 miliarde de dolari din partea guvernului și a contribuabililor, dând credibilitate afirmației că absența lui Glass-Steagall a provocat criza financiară.
• Cu toate acestea, majoritatea instituțiilor prea mari pentru a eșua erau de fapt bănci de investiții sau companii de asigurări, nu bănci universale (de exemplu, Lehman Brothers, Bear Stearns, Merrill Lynch, AIG).
• În mod ironic, abrogarea lui Glass-Steagall a permis salvarea unor instituții după criză. Acesta a permis JPMorgan Chase să-l salveze pe Bear Stearns și Bank of America să-l salveze pe Merrill Lynch.
• Înainte de criză, piața repo bancare din umbră a explodat, crescând de la 2 trilioane de dolari în 1997 la 7 trilioane de dolari în 2008. Creșterea pieței repo indică creșterea generală a activităților bancare din umbră, ale cărei pasive le depășiseră cu mult pe cele ale sectorului bancar tradițional. până în 2008.
• Absența lui Glass Steagall a permis băncilor comerciale să alimenteze creșterea sectorului bancar din umbră? „Băncile comerciale ar fi putut face toate aceste lucruri în anii 1960 sau mai devreme, chiar înainte ca deciziile Fed și OCC să înceapă să slăbească structurile Glass-Steagall”. --Lawrence J. White, expert în reglementări financiare la Universitatea din New York
• În general, deși consensul general este că absența lui Glass-Steagall nu a fost o cauză principală a crizei, cultura de bază a asumării excesive de riscuri și a profitului pe termen scurt a fost reală. Potrivit Comisiei de Investigare a Crizei Financiare, „Băncile mari de investiții [...] și-au concentrat activitățile din ce în ce mai mult pe activități de tranzacționare riscante care au produs profituri considerabile [...] Ca Icar, nu s-au temut niciodată să zboare mai aproape de soare”.

Introducere

În ultimii ani, Legea Glass-Steagall a făcut multe titluri în știri. În 2013, a reunit senatorul democrat Elizabeth Warren și senatorul republican John McCain, în timp ce și-au propus Actul Glass-Steagall din secolul 21. În timpul celei mai recente campanii pentru alegerile prezidențiale, a creat un acord neașteptat între figuri politice la fel de variate precum Donald Trump și Bernie Sanders. De atunci, entuziasmul pentru această problemă a dat puține semne de scădere. În aprilie a acestui an, Gary Cohn, consilier al președintelui, a pledat public pentru renașterea legislației, iar chiar de la jumătatea lunii mai, Warren și secretarul Trezoreriei Steven Mnuchin s-au dus cap la cap pe această problemă.

Deci, ce este exact Legea Glass-Steagall și de ce toată controversa?

Legea Glass-Steagall a fost adoptată în temeiul FDR ca răspuns la prăbușirea pieței de valori din 1929. A creat un zid între banca comercială și banca de investiții, doar pentru a fi abrogat parțial în 1999. Deși există un consens în ceea ce privește Legea Glass-Steagall referitor la, există un dezacord cu privire la influența sa asupra piețelor financiare. În special, dezbaterea s-a concentrat în jurul efectelor abrogarii asupra crizei financiare din 2008 și asupra faptului că aceasta a fost o cauză principală a crizei. În special, rămâne relevantă în ciuda introducerii legislației recente. În 2010, administrația Obama a promulgat Legea Dodd-Frank ca răspuns la criza financiară. Similar cu Glass-Steagall, a încercat să promoveze stabilitatea financiară și să protejeze consumatorul, dar Dodd-Frank nu a reintrodus prevederile abrogate ale Glass-Steagall.

Următoarea piesa examinează contextul istoric al Legii Glass-Steagall, erodarea eficacității sale de-a lungul mai multor decenii și abrogarea sa în 1999. Apoi se adâncește într-o analiză a impactului său asupra crizei financiare din 2008.

Contextul istoric și componentele legii Glass-Steagall din 1933

În urma prăbușirii bursiere din 1929, Comisia Pecora a fost însărcinată să investigheze cauzele acesteia. Comisia a identificat probleme, inclusiv investițiile riscante în valori mobiliare care pun în pericol depozitele bancare, împrumuturile nefondate acordate companiilor în care au fost investite băncile și conflictele de interese. Alte probleme au inclus o estompare a distincției dintre practicile neasigurate și cele asigurate sau o practică abuzivă de a solicita achiziții în comun de mai multe produse. Congresul a încercat să abordeze aceste probleme cu Actul bancar din 1933 și alte legislații.

Prin secțiunile 16, 20, 21 și 32 din Actul bancar din 1933, Congresul a impus o separare a băncilor comerciale și a firmelor de valori mobiliare. Următoarele patru prevederi sunt ceea ce a devenit cunoscut sub numele de Legea Glass-Steagall:

• Cel mai simplu, secțiunile 20 și 32 interzic afilierile între băncile comerciale și băncile de investiții.
• Secțiunea 21 prevede că băncile de investiții nu pot primi depozite.
• Secțiunea 16 interzice băncilor comerciale să investească în acțiuni, le limitează la cumpărarea și vânzarea de valori mobiliare în calitate de agent și le interzice să subscrie și să tranzacționeze cu titluri de valoare. Cu toate acestea, anumite valori mobiliare sunt exceptate de la lege, denumite colectiv „titluri de valoare eligibile pentru bancă”. Vom explora de ce acest lucru este relevant mai târziu.

Efectele Legii Glass-Steagall pot fi exemplificate printr-un nume cunoscut: înainte de intrarea în vigoare, JP Morgan & Co. a operat atât în ​​activități bancare comerciale, cât și în activități de valori mobiliare. Cu toate acestea, ulterior, s-a împărțit în două firme separate: banca de investiții, Morgan Stanley, și banca comercială, JPMorgan.

În timp ce efectele Legii Glass-Steagall au fost ample, este la fel de important să remarcăm ce nu a făcut Legea Glass-Steagall. Dincolo de limitarea domeniului de aplicare a activităților băncilor comerciale și de investiții, Legea nu a fost menită să limiteze dimensiunea sau volumul acestor activități. Prin urmare, revenind la exemplul JP Morgan & Co., deși Legea interzicea băncii să desfășoare toate aceleași activități în cadrul unei singure organizații, nu interzicea aceleași activități (tip și volum) dacă erau desfășurate separat prin JPMorgan și Morgan Stanley.

Legea Glass-Steagall din 1933 se deteriorează

Pe parcursul mai multor decenii, separarea clară intenționată între activitățile comerciale și de investiții s-a deteriorat treptat. Mulți factori au contribuit la acest efect, inclusiv forțele pieței, modificările statutare și exploatarea lacunelor de reglementare.

În ceea ce privește forțele pieței, condițiile economice precum creșterea inflației în anii 1960 și creșterea ratelor dobânzilor de pe piață (Graficul 1) în timpul erei Glass-Steagall au provocat perturbări. Acestea au însemnat că băncile comerciale s-au luptat să concureze în mod eficient, astfel încât consumatorii și clienții corporativi au apelat din ce în ce mai mult la băncile de investiții pentru produse mai profitabile, cum ar fi fonduri de pe piața monetară și hârtie comercială. Până în anii 1980, numărul instituțiilor depozitare eșuate și „cu probleme” de pe lista de supraveghere a FDIC a crescut la niveluri record (Graficul 2).

Dificultățile financiare ale băncilor comerciale au condus la solicitări de modificări de reglementare, rezultând mai multe legi care au adăugat la lista secțiunii 16 de „titluri de valoare eligibile pentru bănci” și le-au ajutat să concureze mai eficient. Între 1983 și 1994, Office of the Controller of the Currency (OCC) a extins pe scară largă instrumentele derivate în care băncile puteau tranzacționa. În plus, o altă lege majoră – Bank Holding Act din 1956 (BHC Act) – prevedea în general că holdingurile bancare (BHC) nu aveau voie să dețină companii care desfășoară activități nebancare. În mod esențial, totuși, actul a permis BHC-urilor să dețină companii implicate în activități „strâns legate” de activitățile bancare. Acest limbaj vag a lăsat mult loc de interpretare.

Consiliul Rezervei Federale (Fed) și agențiile OCC au fost însărcinate să implementeze, să interpreteze și să pună în aplicare legislația. În interpretarea ambiguităților și subtilităților Glass-Steagall și ale BHC Act, agențiile au permis treptat un număr tot mai mare de activități similare produselor și serviciilor de valori mobiliare. Instanțele superioare au permis o interpretare amplă a actului și și-au declarat respectul față de interpretările agențiilor, ceea ce a condus la relaxarea suplimentară a restricțiilor impuse inițial de Legea Glass-Steagall.

Pe lângă cele de mai sus, lacunele au permis instituțiilor financiare să ocolească separarea dintre banca comercială și cea de investiții. De exemplu, secțiunea 21 din Legea Glass-Steagall a fost exploatată fără milă. După cum sa menționat anterior, Secțiunea 21 a interzis băncilor de investiții să primească depozite. Cu toate acestea, „depozitele” au fost definite în mod restrâns, ceea ce a determinat băncile de investiții să emită instrumente de datorie pe termen scurt care, în esență, funcționau ca echivalentul depozitelor, dar erau permise din punct de vedere tehnic. Prin urmare, deși băncile au respectat legea, au încălcat intenția acesteia.

Abrogarea Legii Glass-Steagall

Până la sfârșitul anilor 1990, Legea Glass-Steagall devenise în esență ineficientă. În noiembrie 1999, președintele de atunci Bill Clinton a semnat Actul Gramm-Leach-Bliley (GLBA) în vigoare. GLBA a abrogat secțiunile 20 și 32 din Legea Glass-Steagall, care interzisese interconectarea activităților comerciale și de investiții. Abrogarea parțială a permis serviciul bancar universal, care combină serviciile bancare comerciale și de investiții sub un singur acoperiș.

Mulți experți consideră GLBA ca fiind „ratificatoare, mai degrabă decât revoluționare”, prin aceea că a oficializat pur și simplu o schimbare care era deja în desfășurare. Cu toate acestea, GLBA a lăsat intacte Secțiunile 16 și 21, care sunt încă în vigoare astăzi. Acestea continuă să aibă efecte practice asupra industriei astăzi. De exemplu, limitează firmele de administrare a investițiilor, cum ar fi Bridgewater Associates, să ofere conturi curente și interzic băncilor comerciale precum Wells Fargo să tranzacționeze cu titluri riscante, cum ar fi contractele futures pe bovine.

În urma abrogarii, sectorul bancar din SUA s-a angajat într-o perioadă de mega-fuziuni, creând giganți precum Citigroup și Bank of America. Amploarea acestei consolidări este prezentată grafic mai jos.

După această perioadă, noile șase mari bănci și-au crescut activele de la aproximativ 20% din PIB în 1997 la mai mult de 60% din PIB în 2008, după cum se arată mai jos:

Dezbatere centrală: Absența Glass-Steagall a cauzat criza din 2008?

În urma crizei financiare din 2008, s-a discutat mult dacă absența prevederilor lui Glass-Steagall a provocat criza. Având în vedere complexitatea problemei în cauză, o evaluare concludentă a problemei depășește domeniul de aplicare al acestui articol. Cu toate acestea, am rezumat mai jos principalele subiecte de discuție și ceea ce cred cele două școli majore de gândire pentru fiecare.

Bula imobiliară și standardele imprudente de creditare

Între 1998 și 2006, piața imobiliară și prețurile locuințelor au crescut la cote nemaivăzute anterior. După cum mulți cititori știu deja, prăbușirea ulterioară a pieței a fost o cauză principală a crizei financiare. Un factor determinant major al boom-ului imobiliar a fost utilizarea unor standarde imprudente de creditare și creșterea ulterioară a creditelor ipotecare subprime. Majoritatea acestor împrumuturi au fost acordate cumpărătorilor de case cu factori care i-au împiedicat să se califice pentru un împrumut prime. Multe împrumuturi subprime au inclus și caracteristici complicate care mențin plățile inițiale la un nivel scăzut, dar îi supuneu pe debitori la riscuri în cazul în care ratele dobânzilor creșteau sau prețurile locuințelor scădeau. Din păcate, când prețurile locuințelor au început să scadă, mulți debitori au constatat că datorau caselor lor mai mult decât meritau.

Potrivit Comisiei de anchetă în caz de criză financiară (FCIC), care a condus ancheta oficială a guvernului asupra crizei, procentul debitorilor care au rămas neîndepliniți de la plata creditelor ipotecare la câteva luni după împrumut aproape sa dublat din 2006 până la sfârșitul lui 2007. Rapoartele de activități suspecte legate de frauda ipotecară au crescut. de 20 de ori între 1996 și 2005, de peste două ori între 2005 și 2009 (Graficul 4). Pierderile din această fraudă au fost estimate la 112 miliarde de dolari.

Abrogarea Glass-Steagall Act a contribuit la deteriorarea standardelor de subscriere care a alimentat boom-ul imobiliar și eventual colapsul? În mod previzibil, părerile sunt împărțite.

Pe de o parte, cei care cred că absența lui Glass-Steagall nu a provocat criza evidențiază că oferirea de credite ipotecare a fost întotdeauna o activitate de bază pentru băncile comerciale și, astfel, sistemul bancar a fost întotdeauna expus ratelor de nerambursare ridicate la creditele ipotecare rezidențiale. Glass-Steagall nu a fost niciodată destinat să abordeze sau să reglementeze standardele de calificare a împrumuturilor.

În plus, în timp ce Legea Glass-Steagall a limitat activitățile de investiții ale băncilor comerciale, nu a împiedicat non-depozitarii să acorde credite ipotecare care concurau cu băncile comerciale sau să vândă aceste credite băncilor de investiții. De asemenea, nu a împiedicat băncile de investiții să securitizeze creditele ipotecare pentru a le vinde apoi investitorilor instituționali. Nici nu a abordat stimulentele instituțiilor care au generat credite ipotecare sau au vândut titluri legate de credite ipotecare. Deoarece nu a abordat în mod direct aceste probleme, este puțin probabil că Legea Glass-Steagall ar fi putut preveni scăderea standardelor de subscriere a creditelor ipotecare care a dus la boom-ul imobiliar din anii 2000.

Pe de altă parte, cei care susțin că absența lui Glass-Steagall a provocat criza, consideră că declinul standardelor de subscriere a fost de fapt cauzat parțial sau indirect de absența Legii. Cititorii își vor aminti încă de la începutul articolului că prevederile lui Glass-Steagall abordau conflictele de interese și alte potențiale abuzuri ale băncilor universale. După abrogarea lui Glass-Steagall, este fezabil ca băncile universale să urmărească să stabilească o cotă inițială de piață pe piața valorilor mobiliare prin scăderea standardelor de subscriere. Separat, băncile universale s-ar putea, de asemenea, să se autoaface și să-și favorizeze propriile interese față de cele ale clienților lor. Ambele aceste stimulente ar fi putut duce la sau exacerbat scăderea standardelor de subscriere.

Un studiu al Băncii Centrale Europene a comparat ratele de nerambursare conținute în titlurile emise de companiile de investiții cu titlurile emise prin marile bănci universale în cei zece ani de după abrogarea lui Glass-Steagall. Studiul a constatat că titlurile de valoare emise prin canalul băncii universale au avut „o rată de nerambursare semnificativ mai mare” decât cele emise prin companii de investiții pur. În timp ce autorii nu au găsit dovezi de auto-afacere, au găsit dovezi de subestimare a riscului de nerambursare.

Deși aceste rezultate nu sunt în întregime concludente, sugerează că absența lui Glass-Steagall ar fi putut înrăutăți standardele de subscriere. Dacă Glass-Steagall ar fi existat, aceste instituții bancare universale nu ar fi fost create. Cu toate acestea, regulamentul nu i-ar fi împiedicat pe noii intrați, doar pentru investiții, care doresc să câștige cotă de piață. Și așa cum am menționat deja, Legea Glass-Steagall nu a abordat niciodată în mod direct standardele de calificare a împrumuturilor și nu a împiedicat nedeponenții să extindă, să reambaleze și să vândă credite ipotecare. Prin urmare, este puțin probabil ca Legea Glass-Steagall să fi prevenit scăderea standardelor de subscriere a creditelor ipotecare, dar absența sa ar fi putut agrava situația.

„Prea mare pentru a eșua” și riscuri sistemice

Al doilea subiect major de discuție legat de Glass-Steagall și criza financiară înconjoară problema „prea mare pentru a eșua” și riscurile sistemice. Atunci când eșecul unei instituții ar putea duce la riscuri sistemice, prin care ar exista un prejudiciu contagios, pe scară largă pentru instituțiile financiare, a fost considerat prea mare pentru a eșua (TBTF). Instituțiile TBTF sunt atât de mari, interconectate și importante încât eșecul lor ar fi dezastruos pentru sistemul economic mai mare. În cazul în care acestea eșuează, costurile asociate sunt absorbite de guvern și de contribuabili.

Relevanța TBTF pentru criza financiară a fost subliniată de Ben Bernanke într-o adresă din 2010, care este rezumată după cum urmează:

1. Aceste instituții „își vor asuma mai mult risc decât este de dorit”, așteptându-se să primească asistență dacă pariurile lor merg prost;
2. Se creează condiții de concurență inegale între firmele mari și cele mici, ceea ce crește riscul și crește cota de piață a firmelor TBTF în detrimentul stabilității financiare; și
3. Așa cum sa întâmplat în timpul crizei, eșecul și aproape eșecul organizațiilor TBTF au perturbat piețele financiare, au împiedicat fluxurile de credit, au indus scăderi puternice ale prețurilor activelor și au afectat încrederea consumatorilor.

Dacă se acceptă că riscul sistemic și instituțiile TBTF au contribuit major la criza din 2008, atunci dezbaterea se îndreaptă către dacă absența Glass-Steagall a contribuit la crearea instituțiilor TBTF și la efectele lor dezastruoase. La urma urmei, abrogarea Glass-Steagall din 1999 a pus în mișcare valul de megafuziuni care au creat conglomerate financiare uriașe, dintre care multe se încadrează ferm în tabăra TBTF.

Susținătorii acestei filozofii indică situația dificilă a Citigroup. Absența Glass-Steagall a permis ca Citigroup (Citi) să se nască prin fuziunea dintre Citibank și Travelers, o companie de asigurări. În anii care au precedat crizei, Citi a făcut pariuri uriașe de proprietate și a dobândit o expunere puternică la titluri bazate pe credite ipotecare subprime, devenind în cele din urmă al doilea cel mai mare subscriitor de astfel de titluri până în 2006. Pe măsură ce criza imobiliară a zguduit piețele, Citi a fost lovit puternic, a necesitat în cele din urmă cel mai mare ajutor financiar din istorie, în valoare de 476,2 miliarde de dolari din Programul de scutire a activelor în dificultate și portofelele contribuabililor.

Cu toate acestea, în afară de Citigroup, majoritatea celorlalte instituții în dificultate severă în criza financiară nu erau bănci comerciale. După cum subliniază cronicarul financiar Andrew Sorkin, Bear Stearns și Lehman Brothers erau ambele bănci de investiții pure, fără legături cu banca comercială. Merrill Lynch, o altă bancă de investiții care a ajuns să fie salvată, nu a fost la fel de afectată de Glass-Steagall. American International Group (AIG), o companie de asigurări, a fost în pragul eșecului, dar nu era de competența lui Glass-Steagall. În ceea ce privește Bank of America, problemele sale majore au provenit din achiziția Countrywide Financial, un creditor subprime care făcuse împrumuturi slabe – ceva permis prin Glass-Steagall.

În mod ironic, abrogarea lui Glass-Steagall a permis de fapt salvarea multor instituții mari după criză: la urma urmei, JPMorgan Chase l-a salvat pe Bear Stearns și Bank of America a salvat-o pe Merrill Lynch, ceea ce ar fi fost nepermis înainte de abrogarea din 1999. Ambii erau deja implicați în activități bancare comerciale și de investiții atunci când le-au salvat pe cele două bănci de investiții falimentare. În general, prin urmare, dovezile nu par să susțină opinia conform căreia absența lui Glass-Steagall a fost o cauză a crizei financiare.

Servicii bancare din umbră și turbulențe ale pieței valorilor mobiliare

Un alt subiect legat de Glass-Steagall și de criza financiară se învârte în jurul ascensiunii activităților bancare din umbră, despre care mulți cred că a fost o cauză principală a crizei. Potrivit lui Ben Bernanke, shadow banking implică de obicei intermediari financiari care îndeplinesc funcții bancare, dar operează separat de sistemul tradițional de instituții de depozitare reglementate. Aceste activități generează lichiditate prin piețele de capital și nu sunt asigurate de FDIC.

Exemplele practice despre ce fel de instituții și activități operate în sectorul bancar din umbră sunt variate. Să examinăm piața acordurilor de răscumpărare (piața repo), o piață pentru împrumuturi pe termen scurt, garantate. Piața repo funcționează după cum urmează: Deponenții (investitori instituționali și mari corporații) au nevoie de un loc pentru a parca fonduri lichide care plătesc o dobândă mai mare decât cea oferită de băncile comerciale. Bancherii (băncile de investiții și firmele de broker-deale) sunt dispuși să ofere un astfel de produs sub formă de tranzacții repo. În schimb, împrumutătorul primește garanții sigure, lichide, astfel încât, în cazul în care împrumutatul nu poate returna fondurile, împrumutătorul va confisca pur și simplu garanția.

În anii care au precedat crizei, piața repo a explodat, crescând de la 2 trilioane de dolari în 1997 la 7 trilioane de dolari în 2008. În consecință, a crescut și cererea de garanții sigure pentru aceste acorduri repo. Titlurile garantate cu ipoteci, un produs financiar inovator, au contribuit la satisfacerea acestei cereri de garanții. Băncile comerciale acordă împrumuturi consumatorilor și întreprinderilor, dar în loc să le păstreze în bilanțuri, le pot vinde companiilor fictive. Companiile Shell finanțează achiziția acestor active prin emiterea de titluri garantate cu active (ABS), cum ar fi titluri garantate cu credite ipotecare, care devin pasive ale companiilor fictive și sunt vândute investitorilor pe piețele de capital.

Exemplul pieței repo este relevant din mai multe motive. În primul rând, creșterea pieței repo a indicat creșterea generală a pieței bancare din umbră (Graficul 5 de mai sus). În al doilea rând, a jucat un rol deosebit de semnificativ în criză: boom-ul imobiliar din SUA menționat anterior a fost finanțat în mare parte în acest mod. În sfârșit, și poate cel mai important, piața repo și piețele MBS aferente sunt ilustrative pentru complexitatea shadow banking (Figura 3). La fiecare pas al procesului, adevărata calitate a garanției subiacente este în continuare ascunsă și mai multe împrumuturi sunt incluse cu fiecare verigă adăugată în lanț. În timp ce, în teorie, acest lucru diversifică riscul, de asemenea, obstrucționează evaluarea calității pieselor individuale. Rezultatul tuturor acestor lucruri, desigur, este că atunci când încrederea se erodează, structurile se prăbușesc, deoarece investitorii nu sunt în măsură să evalueze amploarea reală a riscurilor implicate în aceste tranzacții.

Este în general acceptat că shadow banking a fost un factor determinant important al crizei financiare din 2008. Cu toate acestea, mulți dezbat dacă Glass-Steagall ar fi redus creșterea shadow banking și, în consecință, criza financiară.

La nivel de suprafață, activitățile bancare din umbră legate de criza financiară nu au fost interzise sau relevante pentru Legea Glass-Steagall. Pe măsură ce mai multe activități desfășurate anterior în sectorul bancar comercial s-au mutat pe această piață paralelă și nereglementată, a apărut un comportament mai riscant și standardele de subscriere și de creditare au scăzut. Dar, în mod esențial, aceste noi piețe bancare umbra nu erau de competența Glass-Steagall și a Legii bancare. În orice caz, mulți susțin că adevăratul vinovat de reglementare a fost Actul de Modernizare a Commodity Futures din 2000, care a dereglementat instrumentele derivate over-the-counter. Interzicerea autorităților de reglementare de a restricționa aceste activități a transmis un mesaj puternic „orice merge” piețelor derivate.

Cu toate acestea, la un nivel mai profund, mulți se întreabă dacă absența Glass-Steagall a permis în mod indirect propagarea shadow banking. Și, în mod crucial, se rezumă dacă sectorul bancar comercial, folosind depozitele sale de consumatori asigurate de FDIC, a finanțat creșterea sectorului și dacă acest lucru ar fi fost permis în conformitate cu Legea Glass-Steagall.

Într-un interviu din ianuarie 2016, Bernie Sanders a acuzat: „Secretarul Clinton spune că Glass-Steagall nu ar fi prevenit criza financiară, deoarece băncile din umbră precum AIG și Lehman Brothers, nu marile bănci comerciale, erau adevărații vinovați. Băncile din umbră au jucat nechibzuit, dar de unde au venit acești bani? A venit din depozitele bancare asigurate la nivel federal ale marilor bănci comerciale – ceva care ar fi fost interzis prin Legea Glass-Steagall.” Warren Gunnels, consilierul șef de politici al lui Sanders, a explicat în continuare: „Băncile comerciale au oferit finanțare băncilor din umbră sub formă de credite ipotecare, acorduri de răscumpărare și linii de credit. În plus, băncile comerciale au jucat un rol crucial în calitate de cumpărători și vânzători de titluri garantate cu ipoteci, swap-uri de credit-default și alte derivate. Acest lucru nu s-ar fi întâmplat fără diluarea lui Glass-Steagall în anii 1980 și eventuala abrogare a Glass-Steagall în 1999.”

Consensul general dintre experți este că aceste acuzații sunt incorecte. Potrivit Lawrence J. White, expert în reglementarea financiară la Universitatea din New York, „Băncile comerciale ar fi putut face toate aceste lucruri în anii 1960 sau mai devreme, chiar înainte ca deciziile Fed și OCC să înceapă să slăbească structurile Glass- Steagall.” Phillip Wallach, coleg de la Brookings Institution, adaugă că „creșterea titlurilor garantate cu ipoteci nu mi se pare în mod evident incompatibilă cu Glass-Steagall”. Cu toate acestea, băncile comerciale nu au fost fără vină. Băncile comerciale au folosit sistemul bancar din umbră pentru a elimina lichiditatea și riscul de credit din bilanțurile lor, transferându-l în afara sistemului bancar tradițional – riscuri care nu au fost eliminate din sistemul financiar. Totuși, probabil că aceste activități ar fi fost permise în conformitate cu Glass-Steagall.

În ceea ce privește mențiunile specifice ale lui Sanders despre Lehman Brothers și AIG, FCIC a concluzionat că Lehman Brothers s-a bazat în primul rând pe surse de finanțare nebancare, prin urmare nu punând în pericol depozitele. În ceea ce privește AIG, care a necesitat în cele din urmă o salvare federală de 180 de miliarde de dolari, „s-au făcut vânzări enorme de credit default swap fără a constitui garanții inițiale, fără a pune deoparte rezervele de capital sau a-și acoperi expunerea – un eșec profund în guvernanța corporativă”. FCIC a concluzionat că acest lucru a fost posibil datorită dereglementării instrumentelor derivate, în special a Legii de modernizare a mărfurilor din 2000, menționată anterior.

Deși s-ar putea argumenta că piețele bancare din umbră au fost produsul unui mediu dereglementare, întărit și mai mult de abrogarea Glass-Steagall, strict vorbind, absența Glass-Steagall nu poate fi considerată o cauză a creșterii pieței. Dacă Legea Glass-Steagall ar fi fost în vigoare, interzicerea afilierilor sale comerciale și bancare de investiții nu ar fi împiedicat transparența opaca a riscurilor de produs și panica ulterioară a investitorilor care a rezultat.

„La fel ca Icar, nu s-au temut niciodată să zboare tot mai aproape de soare”

Este greu de ajuns la o concluzie definitivă cu privire la impactul absenței lui Glass-Steagall asupra crizei financiare. Vinovații și cauzele crizei au fost mulți și variați, iar a evidenția un factor ar însemna simplificarea excesivă a adevărului. Acestea fiind spuse, consensul general dintre academicieni și experții în finanțe pare să fie că absența lui Glass-Steagall nu a fost probabil de vină pentru criza din 2008. Chiar și Elizabeth Warren, campioana renașterii sale, a recunoscut că criza nu ar fi putut fi evitată chiar dacă Glass-Steagall ar fi fost încă în vigoare. Fostul secretar al Trezoreriei, Tim Geithner, își respinge și rolul în criză. Și Paul Krugman, un puternic susținător al reglementării serviciilor financiare, este de acord: „Abrogerea Glass-Steagall a fost o greșeală. Dar nu a provocat criza financiară.”

În cele din urmă, nu se poate trece cu vederea concluziile Comisiei de anchetă a crizei financiare, o instituție nepartizană al cărei raport de 500 de pagini a concluzionat că „Nici Legea privind reinvestirea comunitară și nici eliminarea firewall-ului Glass-Steagall nu au fost o cauză semnificativă. Criza poate fi explicată fără a recurge la acești factori.”

Totuși, există credință într-o cauză indirectă, adesea trecută cu vederea, a absenței Legii: crearea unei culturi nesăbuite, asumării de riscuri și axată pe profit pe Wall Street. De fapt, laureatul Premiului Nobel pentru economie, Joseph Stiglitz, a inclus această schimbare culturală drept unul dintre cei cinci factori majori care au contribuit la recesiune: „Cea mai importantă consecință a abrogarii lui Glass-Steagall a fost indirectă – constă în modul în care abrogarea a schimbat o întreagă cultură. […] Când abrogarea Glass-Steagall a reunit băncile de investiții și băncile comerciale, cultura băncii de investiții a ieșit pe primul loc. A existat o cerere pentru tipul de randamente ridicate care ar putea fi obținute numai printr-un efect de levier ridicat și asumarea de riscuri mari.”

Această mentalitate și cultură nesăbuită care a rezultat, deși intangibile, au fost, fără îndoială, reale. După cum susțin unii experți, cultura bancară de investiții a asumării riscurilor, concentrarea pe profiturile pe termen scurt și deprioritizarea intereselor clienților a fost în centrul crizei – care poate să nu fi fost prezentă, sau cel puțin ar fi fost minimizată, cu Glass-Steagall. Raportul FCIC rezumă cel mai bine: „Băncile mari de investiții […] și-au concentrat activitățile din ce în ce mai mult pe activități de tranzacționare riscante care au produs profituri considerabile […] La fel ca Icarus, nu s-au temut niciodată să zboare mai aproape de soare.”