Glass-Steagall Act : son abrogation a-t-elle provoqué la crise financière ?

Points saillants

• La loi Glass-Steagall de 1933 a opéré une séparation entre les activités de banque commerciale et d'investissement. Avant sa mise en place, JP Morgan & Co. exerçait des activités de banque commerciale et de titres. Par la suite, elle s'est scindée en banque d'investissement Morgan Stanley et banque commerciale JPMorgan.
• Après des décennies d'érosion, deux dispositions de la loi ont été abrogées en 1999 par la loi Gramm-Leach-Bliley sous l'administration du président Clinton. Il a permis la banque universelle sous une seule structure.
• Deux dispositions restantes sont toujours intactes aujourd'hui : elles empêchent les sociétés de gestion d'investissement comme Bridgewater Associates d'offrir des comptes chèques et interdisent aux banques commerciales comme Wells Fargo de négocier des titres risqués tels que les contrats à terme sur le bétail.
• L'abrogation a inauguré une période de méga-fusions. Les six nouvelles plus grandes banques ont augmenté leurs actifs de 20 % du PIB en 1997 à plus de 60 % du PIB en 2008.
• Le pourcentage d'emprunteurs qui ont fait défaut sur leurs hypothèques a presque doublé de 2006 à la fin de 2007, en grande partie en raison de normes de prêt imprudentes.
• Le débat s'est concentré sur la question de savoir si l'absence de Glass-Steagall a entraîné une baisse des normes de souscription. Une étude a révélé que les titres émis par l'intermédiaire de banques universelles avaient "un taux de défaut significativement plus élevé" par rapport à ceux émis par des sociétés d'investissement.
• Citigroup a finalement exigé le plus grand renflouement financier de l'histoire, à hauteur de 476,2 milliards de dollars du gouvernement et des contribuables, donnant du crédit à l'affirmation selon laquelle l'absence de Glass-Steagall a causé la crise financière.
• Cependant, la plupart des institutions trop grandes pour faire faillite étaient en fait de pures banques d'investissement ou des compagnies d'assurance, et non des banques universelles (par exemple, Lehman Brothers, Bear Stearns, Merrill Lynch, AIG).
• Ironiquement, l'abrogation de Glass-Steagall a permis le sauvetage de certaines institutions après la crise. Il a permis à JPMorgan Chase de sauver Bear Stearns et à Bank of America de sauver Merrill Lynch.
• Avant la crise, le marché des pensions bancaires parallèles a explosé, passant de 2 000 milliards de dollars en 1997 à 7 000 milliards de dollars en 2008. La croissance du marché des pensions est révélatrice de la croissance globale du secteur bancaire parallèle, dont les passifs avaient largement dépassé ceux du secteur bancaire traditionnel. d'ici 2008.
• L'absence de Glass Steagall a-t-elle permis aux banques commerciales d'alimenter la croissance du secteur bancaire parallèle ? "Les banques commerciales auraient pu faire toutes ces choses dans les années 1960 ou avant, avant même que les décisions de justice de la Fed et de l'OCC ne commencent à assouplir les structures de Glass-Steagall." --Lawrence J. White, expert en réglementation financière à l'Université de New York
• Dans l'ensemble, si le consensus général est que l'absence de Glass-Steagall n'a pas été une cause principale de la crise, la culture sous-jacente de prise de risque excessive et de profit à court terme était réelle. Selon la Commission d'enquête sur la crise financière, "Les grandes banques d'investissement [...] ont concentré leurs activités de plus en plus sur des activités commerciales risquées qui généraient d'importants bénéfices [...] Comme Icare, elles n'ont jamais craint de s'envoler toujours plus près du soleil."

introduction

Au cours des dernières années, la loi Glass-Steagall a fait la une des journaux. En 2013, il a réuni la sénatrice démocrate Elizabeth Warren et le sénateur républicain John McCain alors qu'ils proposaient leur loi Glass-Steagall du 21e siècle. Lors de la dernière campagne électorale présidentielle, elle a créé un accord inattendu entre des personnalités politiques aussi variées que Donald Trump et Bernie Sanders. Depuis lors, l'enthousiasme pour la question a montré peu de signes de déclin. En avril de cette année, Gary Cohn, conseiller du président, a publiquement plaidé pour la relance de la législation, et pas plus tard qu'à la mi-mai, Warren et le secrétaire au Trésor Steven Mnuchin se sont affrontés sur la question.

Alors, qu'est-ce que la loi Glass-Steagall et pourquoi toute cette controverse ?

La loi Glass-Steagall a été adoptée sous FDR en réponse au krach boursier de 1929. Elle a créé un mur entre la banque commerciale et la banque d'investissement, pour être partiellement abrogée en 1999. Bien qu'il existe un consensus autour de ce que la loi Glass-Steagall concerne, il y a un désaccord autour de son influence sur les marchés financiers. En particulier, le débat s'est centré sur les effets de l'abrogation sur la crise financière de 2008 et sur la question de savoir s'il s'agissait d'une cause principale de la crise. Notamment, il reste pertinent malgré l'introduction d'une législation récente. En 2010, l'administration Obama a promulgué la loi Dodd-Frank en réponse à la crise financière. Semblable à Glass-Steagall, il a tenté de promouvoir la stabilité financière et de protéger le consommateur, mais Dodd-Frank n'a pas rétabli les dispositions abrogées de Glass-Steagall.

L'article suivant examine le contexte historique de la loi Glass-Steagall, l'érosion de son efficacité sur plusieurs décennies et son abrogation en 1999. Il se penche ensuite sur une analyse de son impact sur la crise financière de 2008.

Contexte historique et composantes du Glass-Steagall Act de 1933

Au lendemain du krach boursier de 1929, la Commission Pecora a été chargée d'enquêter sur ses causes. La Commission a identifié des problèmes tels que les investissements risqués en valeurs mobilières qui mettaient en danger les dépôts bancaires, les prêts douteux accordés à des sociétés dans lesquelles des banques étaient investies et les conflits d'intérêts. D'autres problèmes comprenaient un flou de la distinction entre les pratiques non assurées et assurées, ou une pratique abusive consistant à exiger des achats conjoints de plusieurs produits. Le Congrès a tenté de résoudre ces problèmes avec la loi bancaire de 1933 et d'autres lois.

Par les articles 16, 20, 21 et 32 ​​de la loi bancaire de 1933, le Congrès a mandaté une séparation des banques commerciales et des maisons de titres. Les quatre dispositions suivantes sont ce que l'on appelle communément la loi Glass-Steagall :

• Dans leur forme la plus simple, les articles 20 et 32 ​​interdisent les affiliations entre banques commerciales et banques d'investissement.
• L'article 21 stipule que les banques d'investissement ne peuvent pas recevoir de dépôts.
• L'article 16 interdit aux banques commerciales d'investir dans des actions, les limite à l'achat et à la vente de valeurs mobilières en tant qu'agent et leur interdit de souscrire et de négocier des valeurs mobilières. Cependant, certains titres sont exemptés de la Loi, appelés collectivement « titres éligibles à la banque ». Nous verrons pourquoi cela est pertinent plus tard.

Les effets de la loi Glass-Steagall peuvent être illustrés par un nom familier : avant sa promulgation, JP Morgan & Co. exerçait à la fois des activités bancaires commerciales et des valeurs mobilières. Cependant, par la suite, elle s'est scindée en deux sociétés distinctes : la banque d'investissement, Morgan Stanley, et la banque commerciale, JPMorgan.

Bien que les effets de la loi Glass-Steagall aient été de grande envergure, il est tout aussi important de noter ce que la loi Glass-Steagall n'a pas fait. Au-delà de la limitation de la portée des activités des banques commerciales et d'investissement, la loi n'avait pas pour but de limiter la taille ou le volume de ces activités. Par conséquent, pour reprendre l'exemple de JP Morgan & Co., si la loi interdisait à la banque de mener toutes les mêmes activités au sein d'une même organisation, elle n'interdisait pas les mêmes activités (type et volume) si elles étaient exercées séparément via JPMorgan et Morgan Stanley.

Le Glass-Steagall Act de 1933 se détériore

Au cours de plusieurs décennies, la séparation nette voulue entre les activités commerciales et d'investissement s'est progressivement détériorée. De multiples facteurs ont contribué à cet effet, notamment les forces du marché, les modifications législatives et l'exploitation des lacunes réglementaires.

En ce qui concerne les forces du marché, les conditions économiques telles que la hausse de l'inflation dans les années 1960 et la hausse des taux d'intérêt du marché (graphique 1) pendant l'ère Glass-Steagall ont provoqué des perturbations. Cela signifiait que les banques commerciales avaient du mal à rivaliser efficacement, de sorte que les consommateurs et les entreprises clientes se tournaient de plus en plus vers les banques d'investissement pour des produits plus lucratifs comme les fonds du marché monétaire et le papier commercial. Dans les années 1980, le nombre d'institutions de dépôt en faillite et « à problèmes » figurant sur la liste de surveillance de la FDIC a atteint des niveaux records (Graphique 2).

Les difficultés financières des banques commerciales ont conduit à des appels à des modifications réglementaires, entraînant plusieurs lois qui ont ajouté à la liste des «titres éligibles aux banques» de l'article 16 et les ont aidées à être plus concurrentielles. Entre 1983 et 1994, l'Office of the Comptroller of the Currency (OCC) a largement élargi les produits dérivés sur lesquels les banques pouvaient négocier. En outre, un autre texte législatif majeur - la Bank Holding Act de 1956 (BHC Act) - prévoyait généralement que les sociétés de portefeuille bancaires (BHC) n'étaient pas autorisées à détenir des sociétés exerçant des activités non bancaires. Mais surtout, la loi a permis aux BHC de posséder des entreprises engagées dans des activités «étroitement liées» aux activités bancaires. Ce langage vague laissait beaucoup de place à l'interprétation.

Le Federal Reserve Board (Fed) et les agences de l'OCC ont été chargés de mettre en œuvre, d'interpréter et de faire respecter la législation. En interprétant les ambiguïtés et les subtilités de Glass-Steagall et de la loi BHC, les agences ont progressivement autorisé un nombre croissant d'activités similaires aux produits et services de valeurs mobilières. Les tribunaux supérieurs ont permis une interprétation large de la loi et ont déclaré leur respect des interprétations de l'agence, ce qui a conduit à un assouplissement supplémentaire des restrictions initialement imposées par la loi Glass-Steagall.

Outre ce qui précède, des lacunes ont également permis aux institutions financières de contourner la séparation entre la banque commerciale et la banque d'investissement. Par exemple, l'article 21 de la loi Glass-Steagall a été exploité sans pitié. Comme mentionné précédemment, l'article 21 interdisait aux banques d'investissement de recevoir des dépôts. Cependant, les « dépôts » étaient définis de manière étroite, ce qui a conduit les banques d'investissement à émettre des titres de créance à court terme qui fonctionnaient essentiellement comme l'équivalent des dépôts, mais étaient techniquement autorisés. Par conséquent, bien que les banques se soient conformées à la loi, elles ont violé son intention.

Abrogation de la loi Glass-Steagall

À la fin des années 1990, la loi Glass-Steagall était essentiellement devenue inefficace. En novembre 1999, le président de l'époque, Bill Clinton, a signé la loi Gramm-Leach-Bliley (GLBA) en vigueur. La GLBA a abrogé les articles 20 et 32 ​​de la loi Glass-Steagall, qui interdisaient l'imbrication des activités commerciales et d'investissement. L'abrogation partielle a permis la banque universelle, qui combine les services bancaires commerciaux et d'investissement sous un même toit.

De nombreux experts considèrent que la GLBA « ratifie plutôt que révolutionne » en ce sens qu'elle formalise simplement un changement qui était déjà en cours. Cependant, la GLBA a laissé intacts les articles 16 et 21, qui sont toujours en place aujourd'hui. Ceux-ci continuent d'avoir des effets pratiques sur l'industrie aujourd'hui. Par exemple, ils empêchent les sociétés de gestion d'investissement telles que Bridgewater Associates d'offrir des comptes chèques et interdisent aux banques commerciales telles que Wells Fargo de négocier des titres risqués tels que les contrats à terme sur le bétail.

Après l'abrogation, le secteur bancaire américain s'est lancé dans une période de méga-fusions, créant des mastodontes tels que Citigroup et Bank of America. L'étendue de cette consolidation est illustrée graphiquement ci-dessous.

Après cette période, les six nouvelles plus grandes banques ont augmenté leurs actifs d'environ 20 % du PIB en 1997 à plus de 60 % du PIB en 2008, comme indiqué ci-dessous :

Débat central : l'absence de Glass-Steagall a-t-elle causé la crise de 2008 ?

Au lendemain de la crise financière de 2008, il y a eu beaucoup de discussions pour savoir si l'absence de provisions de Glass-Steagall avait causé la crise. Compte tenu de la complexité de la question en jeu, une évaluation concluante de la question dépasse le cadre de cet article. Néanmoins, nous avons résumé ci-dessous les principaux sujets de discussion, et ce que les deux grandes écoles de pensée pensent pour chacun.

La bulle immobilière et les normes de prêt imprudentes

Entre 1998 et 2006, le marché du logement et les prix des logements ont atteint des sommets sans précédent. Comme de nombreux lecteurs le savent déjà, le krach boursier ultérieur a été l'une des principales causes de la crise financière. L'un des principaux déterminants du boom immobilier a été l'utilisation de normes de prêt imprudentes et la croissance subséquente des prêts hypothécaires à risque. La plupart de ces prêts ont été accordés à des acheteurs de maison avec des facteurs qui les empêchaient de se qualifier pour un prêt préférentiel. De nombreux prêts à risque comportaient également des caractéristiques délicates qui maintenaient les paiements initiaux à un faible niveau mais soumettaient les emprunteurs à des risques si les taux d'intérêt augmentaient ou si les prix des logements baissaient. Malheureusement, lorsque les prix des logements ont commencé à chuter, de nombreux emprunteurs ont découvert qu'ils devaient plus sur leurs maisons qu'elles ne valaient.

Selon la Commission d'enquête sur la crise financière (FCIC), qui a mené l'enquête officielle du gouvernement sur la crise, le pourcentage d'emprunteurs qui n'ont pas remboursé leur prêt hypothécaire des mois après le prêt a presque doublé entre 2006 et fin 2007. Les rapports d'activité suspecte liés à la fraude hypothécaire ont augmenté. multiplié par 20 entre 1996 et 2005, plus que doublé entre 2005 et 2009 (graphique 4). Les pertes de cette fraude ont été estimées à 112 milliards de dollars.

L'abrogation de la loi Glass-Steagall a-t-elle contribué à la détérioration des normes de souscription qui a alimenté le boom immobilier et l'effondrement éventuel ? Comme on pouvait s'y attendre, les avis sont partagés.

D'une part, ceux qui pensent que l'absence de Glass-Steagall n'a pas causé la crise soulignent que l'offre de prêts hypothécaires a toujours été une activité essentielle pour les banques commerciales, et que le système bancaire a donc toujours été exposé à des taux de défaut élevés dans les prêts hypothécaires résidentiels. Glass-Steagall n'a jamais eu pour but d'aborder ou de réglementer les normes de qualification des prêts.

En outre, si la loi Glass-Steagall limitait les activités d'investissement des banques commerciales, elle n'empêchait pas les non-dépositaires d'accorder des hypothèques en concurrence avec les banques commerciales ou de vendre ces hypothèques à des banques d'investissement. Cela n'a pas non plus empêché les banques d'investissement de titriser les prêts hypothécaires pour ensuite les revendre à des investisseurs institutionnels. Il n'a pas non plus abordé les incitations des institutions qui ont émis des hypothèques ou vendu des titres liés à des hypothèques. Parce qu'elle n'a pas directement abordé ces problèmes, il est peu probable que la loi Glass-Steagall ait pu empêcher la baisse des normes de souscription hypothécaire qui a conduit au boom immobilier des années 2000.

D'un autre côté, ceux qui soutiennent que l'absence de Glass-Steagall a causé la crise pensent que la baisse des normes de souscription a en fait été partiellement, ou indirectement, causée par l'absence de la loi. Les lecteurs se souviendront dès le début de l'article que les dispositions de Glass-Steagall traitaient des conflits d'intérêts et autres abus potentiels des banques universelles. Après l'abrogation de Glass-Steagall, il est possible que les banques universelles aient cherché à établir une part de marché initiale sur le marché des valeurs mobilières en abaissant les normes de souscription. Séparément, les banques universelles pourraient également s'auto-traiter et favoriser leurs propres intérêts par rapport à ceux de leurs clients. Ces deux incitatifs auraient pu entraîner ou exacerber la baisse des normes de souscription.

Une étude de la Banque centrale européenne a comparé les taux de défaut contenus dans les titres émis par les sociétés d'investissement aux titres émis par l'intermédiaire de grandes banques universelles au cours des dix années suivant l'abrogation de Glass-Steagall. L'étude a révélé que les titres émis par le canal de la banque universelle avaient «un taux de défaut significativement plus élevé» que ceux émis par des sociétés d'investissement pures. Bien que les auteurs n'aient trouvé aucune preuve d'opérations d'initié, ils ont trouvé des preuves de sous-estimation du risque de défaut.

Bien que ces résultats ne soient pas entièrement concluants, ils suggèrent que l'absence de Glass-Steagall aurait pu aggraver les normes de souscription. Si Glass-Steagall avait été en place, ces institutions bancaires universelles n'auraient pas été créées. Néanmoins, le règlement n'aurait pas empêché de nouveaux entrants, uniquement des investisseurs, de chercher également à gagner des parts de marché. Et comme nous l'avons déjà mentionné, la loi Glass-Steagall n'a jamais directement abordé les normes de qualification des prêts ni empêché les non-déposants d'étendre, de reconditionner et de vendre des hypothèques. Il est donc peu probable que la loi Glass-Steagall ait pu empêcher la baisse des normes de souscription de prêts hypothécaires, mais son absence aurait pu aggraver la situation.

« Too Big to Fail » et risques systémiques

Le deuxième grand sujet de discussion lié à Glass-Steagall et à la crise financière concerne la question du « too big to fail » et des risques systémiques. Lorsque la défaillance d'une institution pouvait entraîner des risques systémiques, entraînant un préjudice contagieux et généralisé pour les institutions financières, elle était considérée comme trop grande pour faire faillite (TBTF). Les institutions TBTF sont si vastes, interconnectées et importantes que leur échec serait désastreux pour le système économique dans son ensemble. En cas d'échec, les coûts associés sont absorbés par le gouvernement et les contribuables.

La pertinence de TBTF face à la crise financière a été soulignée par Ben Bernanke dans un discours de 2010, qui se résume comme suit :

1. Ces institutions « prendront plus de risques que souhaitable », s'attendant à recevoir de l'aide si leurs paris tournent mal ;
2. Cela crée des conditions de concurrence inégales entre les grandes et les petites entreprises, ce qui augmente les risques et augmente la part de marché des entreprises TBTF au détriment de la stabilité financière ; et
3. Tout comme pendant la crise, la faillite ou la quasi-faillite des organisations TBTF a perturbé les marchés financiers, entravé les flux de crédit, induit une forte baisse des prix des actifs et sapé la confiance des consommateurs.

Si l'on accepte que le risque systémique et les institutions TBTF aient été les principaux contributeurs à la crise de 2008, alors le débat se tourne vers la question de savoir si l'absence de Glass-Steagall a contribué à la création d'institutions TBTF et à leurs effets désastreux. Après tout, l'abrogation de Glass-Steagall en 1999 a déclenché la vague de méga-fusions qui a créé d'énormes conglomérats financiers, dont beaucoup relèvent fermement du camp TBTF.

Les partisans de cette philosophie pointent du doigt le sort de Citigroup. L'absence de Glass-Steagall a permis à Citigroup (Citi) de naître par la fusion de Citibank et de Travelers, une compagnie d'assurance. Au cours des années qui ont précédé la crise, Citi a fait d'énormes paris exclusifs et avait acquis une forte exposition aux titres basés sur des prêts hypothécaires à risque, devenant finalement le deuxième souscripteur de ces titres en 2006. Alors que la crise du logement secouait les marchés, Citi a été durement touchée, nécessitant finalement le plus grand renflouement financier de l'histoire, à hauteur de 476,2 milliards de dollars de financement du Troubled Assets Relief Program et des portefeuilles des contribuables.

Cependant, à part Citigroup, la plupart des autres institutions gravement touchées par la crise financière n'étaient pas des banques commerciales. Comme le souligne le chroniqueur financier Andrew Sorkin, Bear Stearns et Lehman Brothers étaient toutes deux de pures banques d'investissement sans aucun lien avec la banque commerciale. Merrill Lynch, une autre banque d'investissement qui a fini par être sauvée, n'a pas non plus été affectée par Glass-Steagall. American International Group (AIG), une compagnie d'assurance, était au bord de la faillite, mais elle ne relevait pas de Glass-Steagall. Quant à Bank of America, ses principaux problèmes découlaient de son acquisition de Countrywide Financial, un prêteur subprime qui avait accordé des prêts de mauvaise qualité, ce qui est autorisé par Glass-Steagall.

Ironiquement, l'abrogation de Glass-Steagall a en fait permis le sauvetage de nombreuses grandes institutions après la crise : après tout, JPMorgan Chase a sauvé Bear Stearns et Bank of America a sauvé Merrill Lynch, ce qui aurait été inadmissible avant l'abrogation de 1999. Tous deux étaient déjà impliqués dans la banque commerciale et d'investissement lorsqu'ils ont sauvé les deux banques d'investissement en faillite. Dans l'ensemble, par conséquent, les éléments de preuve ne semblent pas étayer l'opinion selon laquelle l'absence de Glass-Steagall était une cause de la crise financière.

Les turbulences du secteur bancaire parallèle et du marché des valeurs mobilières

Un autre sujet lié à Glass-Steagall et à la crise financière tourne autour de la montée du système bancaire parallèle, que beaucoup considèrent comme l'une des principales causes de la crise. Selon Ben Bernanke, le système bancaire parallèle implique généralement des intermédiaires financiers qui exercent des fonctions bancaires mais opèrent séparément du système traditionnel des institutions de dépôt réglementées. Ces activités génèrent des liquidités par le biais des marchés de capitaux et ne sont pas assurées par la FDIC.

Les exemples pratiques du type d'institutions et d'activités opérant dans le secteur bancaire parallèle sont variés. Examinons le marché des accords de rachat (marché des pensions), un marché de prêts à court terme garantis. Le marché du repo fonctionne comme suit : les déposants (investisseurs institutionnels et grandes entreprises) ont besoin d'un endroit où placer des fonds liquides qui paient un taux d'intérêt supérieur à celui offert par les banques commerciales. Les banquiers (banques d'investissement et sociétés de courtage) sont disposés à fournir un tel produit sous la forme d'opérations de mise en pension. En retour, le prêteur reçoit une garantie sûre et liquide, de sorte que si l'emprunteur n'est pas en mesure de restituer les fonds, le prêteur saisira simplement la garantie.

Dans les années qui ont précédé la crise, le marché des pensions a explosé, passant de 2 000 milliards de dollars en 1997 à 7 000 milliards de dollars en 2008. Par conséquent, la demande de garanties sûres pour ces accords de pension a également augmenté. Les titres adossés à des créances hypothécaires, produit financier innovant, ont contribué à satisfaire cette demande de collatéral. Les banques commerciales accordent des prêts aux consommateurs et aux entreprises, mais au lieu de les conserver dans leurs bilans, elles peuvent les vendre à des sociétés fictives. Les sociétés écrans financent l'acquisition de ces actifs en émettant des titres adossés à des actifs (ABS), tels que des titres adossés à des créances hypothécaires, qui deviennent le passif des sociétés écrans et sont vendus à des investisseurs sur les marchés des capitaux.

L'exemple du marché du repo est pertinent pour plusieurs raisons. Premièrement, la croissance du marché des pensions était révélatrice de la croissance globale du marché bancaire parallèle (graphique 5 ci-dessus). Deuxièmement, il a joué un rôle particulièrement important dans la crise : le boom immobilier américain susmentionné a été financé en grande partie de cette manière. Enfin, et peut-être le plus important, le marché des pensions et les marchés MBS connexes illustrent la complexité du système bancaire parallèle (graphique 3). À chaque étape du processus, la véritable qualité de la garantie sous-jacente est encore plus obscurcie et davantage de prêts sont inclus avec chaque maillon ajouté à la chaîne. Si, en théorie, cela diversifie les risques, cela obscurcit également l'évaluation de la qualité des pièces individuelles. Le résultat de tout cela, bien sûr, est que lorsque la confiance s'érode, les structures s'effondrent car les investisseurs sont incapables d'évaluer la véritable ampleur des risques liés à ces transactions.

Il est généralement admis que le secteur bancaire parallèle a été un déterminant important de la crise financière de 2008. Cependant, beaucoup se demandent si Glass-Steagall aurait freiné la croissance du secteur bancaire parallèle et, par conséquent, la crise financière.

À première vue, les activités bancaires parallèles liées à la crise financière n'étaient pas interdites par la loi Glass-Steagall ou ne relevaient pas de celle-ci. Alors que de plus en plus d'activités menées auparavant dans le secteur bancaire commercial se sont déplacées vers ce marché parallèle et non réglementé, des comportements plus risqués sont apparus et les normes de souscription et de prêt ont chuté. Mais surtout, ces nouveaux marchés bancaires parallèles n'étaient pas du ressort de Glass-Steagall et de la loi bancaire. Au contraire, beaucoup soutiennent que le véritable coupable de la réglementation était la loi de 2000 sur la modernisation des contrats à terme sur marchandises, qui a déréglementé les dérivés de gré à gré. Interdire aux régulateurs de restreindre ces activités a envoyé un message fort « tout est permis » aux marchés des produits dérivés.

Cependant, à un niveau plus profond, beaucoup se demandent si l'absence de Glass-Steagall a indirectement permis à la banque parallèle de se propager. Et surtout, il s'agit de savoir si le secteur bancaire commercial, en utilisant ses dépôts de consommateurs assurés par la FDIC, a financé la croissance du secteur, et si cela aurait été autorisé en vertu de la loi Glass-Steagall.

Dans une interview de janvier 2016, Bernie Sanders a accusé : « La secrétaire Clinton dit que Glass-Steagall n'aurait pas empêché la crise financière parce que les banques parallèles comme AIG et Lehman Brothers, et non les grandes banques commerciales, étaient les vrais coupables. Les banques parallèles ont parié imprudemment, mais d'où vient cet argent ? Il provenait des dépôts bancaires assurés par le gouvernement fédéral des grandes banques commerciales, ce qui aurait été interdit en vertu de la loi Glass-Steagall. Warren Gunnels, assistant politique en chef de Sanders, a expliqué plus en détail : « Les banques commerciales ont fourni le financement aux banques parallèles sous la forme d'hypothèques, d'accords de rachat et de lignes de crédit. En outre, les banques commerciales ont joué un rôle crucial en tant qu'acheteurs et vendeurs de titres adossés à des créances hypothécaires, de swaps sur défaillance et d'autres produits dérivés. Cela ne serait pas arrivé sans la dilution de Glass-Steagall dans les années 1980 et l'éventuelle abrogation de Glass-Steagall en 1999. »

Le consensus général parmi les experts est que ces allégations sont incorrectes. Selon Lawrence J. White, expert en réglementation financière à l'Université de New York, «les banques commerciales auraient pu faire toutes ces choses dans les années 1960 ou avant, avant même que les décisions des tribunaux de la Fed et de l'OCC ne commencent à assouplir les structures de Glass- Steagall. Phillip Wallach, membre de la Brookings Institution, ajoute que "la montée des titres adossés à des créances hypothécaires ne me semble pas manifestement incompatible avec Glass-Steagall". Cependant, les banques commerciales n'étaient pas irréprochables. Les banques commerciales ont utilisé le système bancaire parallèle pour retirer la liquidité et le risque de crédit de leurs bilans, en les transférant hors du système bancaire traditionnel, risques qui n'ont pas été éliminés du système financier. Pourtant, ces activités auraient probablement été autorisées en vertu de Glass-Steagall.

En ce qui concerne les mentions spécifiques de Sanders sur Lehman Brothers et AIG, la FCIC a conclu que Lehman Brothers s'appuyait principalement sur des sources de financement non bancaires, ne mettant donc pas en danger les dépôts. Quant à AIG, qui a finalement nécessité un renflouement fédéral de 180 milliards de dollars, "d'énormes ventes de swaps sur défaillance de crédit ont été réalisées sans constituer de garantie initiale, mettre de côté des réserves de capital ou couvrir son exposition - un échec profond de la gouvernance d'entreprise". La FCIC a conclu que cela était possible en raison de la déréglementation des produits dérivés, en particulier la loi de 2000 sur la modernisation des contrats à terme sur marchandises susmentionnée.

Alors que l'on pourrait soutenir que les marchés bancaires parallèles sont le produit d'un environnement de déréglementation, encore renforcé par l'abrogation de Glass-Steagall, à proprement parler, l'absence de Glass-Steagall ne peut être considérée comme une cause de la croissance du marché. Si la loi Glass-Steagall avait été pleinement en vigueur, son interdiction des affiliations aux banques commerciales et d'investissement n'aurait pas empêché la transparence opaque des risques liés aux produits et la panique des investisseurs qui en a résulté.

"Comme Icare, ils n'ont jamais craint de voler toujours plus près du soleil"

Il est difficile de tirer une conclusion définitive quant à l'impact de l'absence de Glass-Steagall sur la crise financière. Les coupables et les causes de la crise étaient nombreux et variés, et en isoler un serait simplifier à l'extrême la vérité. Cela dit, le consensus général parmi les universitaires et les experts en finance semble être que l'absence de Glass-Steagall n'était probablement pas à blâmer pour la crise de 2008. Même Elizabeth Warren, championne de son renouveau, a reconnu que la crise n'aurait pas pu être évitée même si Glass-Steagall était toujours en place. L'ancien secrétaire au Trésor Tim Geithner écarte également son rôle dans la crise. Et Paul Krugman, fervent partisan de la réglementation des services financiers, est d'accord : « Abroger Glass-Steagall était une erreur. Mais cela n'a pas provoqué la crise financière.

En fin de compte, on ne peut ignorer les conclusions de la Commission d'enquête sur la crise financière, une institution non partisane dont le rapport de 500 pages a conclu que «ni la loi sur le réinvestissement communautaire ni la suppression du pare-feu Glass-Steagall n'étaient une cause importante. La crise peut être expliquée sans recourir à ces facteurs.

Pourtant, il y a de la crédibilité dans une cause indirecte et souvent négligée de l'absence de la loi : la création d'une culture imprudente, de prise de risques et axée sur le profit à Wall Street. En fait, le lauréat du prix Nobel d'économie Joseph Stiglitz a inclus ce changement culturel comme l'un de ses cinq principaux facteurs contribuant à la récession : […] Lorsque l'abrogation de Glass-Steagall a réuni les banques d'investissement et commerciales, la culture de la banque d'investissement est arrivée en tête. Il y avait une demande pour le type de rendements élevés qui ne pouvaient être obtenus qu'avec un effet de levier élevé et une prise de risque importante.

Cet état d'esprit et la culture téméraire qui en a résulté, bien qu'intangibles, étaient sans aucun doute réels. Comme l'affirment certains experts, la culture de la banque d'investissement de prise de risque, de concentration sur les bénéfices à court terme et de dépriorisation des intérêts des clients était au cœur de la crise - qui n'a peut-être pas été présente, ou aurait du moins été minimisée, avec Verre-Steagall. Le rapport de la FCIC le résume le mieux : « Les grandes banques d'investissement […] concentraient de plus en plus leurs activités sur des activités commerciales risquées qui produisaient d'importants bénéfices […] Comme Icarus, elles n'ont jamais craint de s'envoler toujours plus près du soleil.