Ustawa Glassa-Steagalla: czy jej uchylenie spowodowało kryzys finansowy?

Najważniejsze wydarzenia

• Ustawa Glass-Steagall z 1933 r. wprowadziła rozdział między działalnością bankowości komercyjnej i inwestycyjnej. Przed wdrożeniem JP Morgan & Co. prowadziła działalność w zakresie bankowości komercyjnej i papierów wartościowych. Następnie podzielił się na bank inwestycyjny Morgan Stanley i bank komercyjny JPMorgan.
• Po dziesięcioleciach erozji dwa postanowienia ustawy zostały uchylone w 1999 r. przez ustawę Gramma-Leacha-Blileya pod rządami ówczesnego prezydenta Clintona. Pozwoliło to na bankowość uniwersalną w ramach jednej struktury.
• Dwa pozostałe przepisy są nadal nienaruszone: ograniczają firmom zarządzającym inwestycjami, takimi jak Bridgewater Associates, oferowanie rachunków bieżących i zabraniają bankom komercyjnym, takim jak Wells Fargo, handlowania ryzykownymi papierami wartościowymi, takimi jak kontrakty terminowe na bydło.
• Uchylenie zapoczątkowało okres mega-fuzji. Nowe sześć największych banków zwiększyło swoje aktywa z 20% PKB w 1997 roku do ponad 60% PKB w 2008 roku.
• Od 2006 r. do końca 2007 r. odsetek kredytobiorców, którzy nie spłacali kredytów hipotecznych, prawie się podwoił, w dużej mierze z powodu nieostrożnych standardów udzielania kredytów.
• Debata koncentrowała się wokół tego, czy nieobecność Glass-Steagall doprowadziła do obniżenia standardów ubezpieczeniowych. Badanie wykazało, że papiery wartościowe emitowane przez banki uniwersalne miały „znacznie wyższy wskaźnik niewypłacalności” w porównaniu z papierami emitowanymi przez firmy inwestycyjne.
• Citigroup w końcu zażądała największej pomocy finansowej w historii, w wysokości 476,2 miliarda dolarów od rządu i podatników, co uwiarygodniało twierdzenie, że nieobecność Glass-Steagalla spowodowała kryzys finansowy.
• Jednak większość instytucji zbyt dużych, by upaść, to w rzeczywistości wyłącznie banki inwestycyjne lub towarzystwa ubezpieczeniowe, a nie banki uniwersalne (np. Lehman Brothers, Bear Stearns, Merrill Lynch, AIG).
• Jak na ironię, uchylenie Glassa-Steagalla pozwoliło na ratunek niektórym instytucjom po kryzysie. Umożliwiło to JPMorgan Chase uratowanie Bear Stearns i Bank of America w celu uratowania Merrill Lynch.
• Doprowadzając do kryzysu, rynek repo w bankowości cieni eksplodował, rosnąc z 2 bilionów dolarów w 1997 roku do 7 bilionów dolarów w 2008 roku. do 2008 roku.
• Czy nieobecność Glass Steagalla umożliwiła bankom komercyjnym napędzić wzrost w sektorze bankowości cienia? „Banki komercyjne mogły zrobić wszystkie te rzeczy w latach 60. lub wcześniej, jeszcze zanim decyzje FED i OCC zaczęły rozluźniać struktury Glass-Steagall”. --Lawrence J. White, ekspert ds. regulacji finansowych na Uniwersytecie Nowojorskim
• Ogólnie rzecz biorąc, chociaż panuje ogólna zgoda co do tego, że nieobecność Glassa-Steagalla nie była główną przyczyną kryzysu, kultura leżąca u podstaw nadmiernego ryzyka i krótkoterminowych zysków była realna. Według Financial Crisis Enquiry Commission, „Duże banki inwestycyjne […] coraz bardziej koncentrowały się na ryzykownych działaniach handlowych, które przynosiły ogromne zyski […] Podobnie jak Icarus, nigdy nie bały się latania coraz bliżej słońca”.

Wstęp

W ciągu ostatnich kilku lat ustawa Glass-Steagall znalazła się w wielu nagłówkach wiadomości. W 2013 roku zgromadziła demokratyczną senator Elizabeth Warren i republikańskiego senatora Johna McCaina, którzy zaproponowali swoją ustawę Glass-Steagall z XXI wieku. Podczas ostatniej kampanii przed wyborami prezydenckimi doprowadził do nieoczekiwanego porozumienia między postaciami politycznymi tak różnymi, jak Donald Trump i Bernie Sanders. Od tego czasu entuzjazm dla tej kwestii wykazywał niewiele oznak osłabnięcia. W kwietniu tego roku Gary Cohn, doradca prezydenta, publicznie opowiedział się za odnowieniem tej ustawy, a jeszcze w połowie maja Warren i sekretarz skarbu Steven Mnuchin zmierzyli się w tej sprawie.

Czym więc dokładnie jest ustawa Glassa-Steagalla i skąd te wszystkie kontrowersje?

Ustawa Glassa-Steagalla została uchwalona w ramach FDR w odpowiedzi na krach na giełdzie w 1929 roku. Ustanowiła mur między bankowością komercyjną a bankowością inwestycyjną, po czym została częściowo uchylona w 1999 roku. dotyczy, istnieje spór wokół jego wpływu na rynki finansowe. W szczególności debata koncentrowała się wokół wpływu uchylenia na kryzys finansowy z 2008 roku i tego, czy było ono główną przyczyną kryzysu. W szczególności pozostaje to istotne pomimo wprowadzenia niedawnych przepisów. W 2010 roku administracja Obamy uchwaliła ustawę Dodda-Franka w odpowiedzi na kryzys finansowy. Podobnie jak Glass-Steagall, próbował promować stabilność finansową i chronić konsumenta, ale Dodd-Frank nie przywrócił uchylonych przepisów Glass-Steagall.

Poniższy artykuł analizuje kontekst historyczny ustawy Glassa-Steagalla, erozję jej skuteczności na przestrzeni kilkudziesięciu lat oraz jej uchylenie w 1999 roku. Następnie zagłębia się w analizę jej wpływu na kryzys finansowy z 2008 roku.

Kontekst historyczny i elementy ustawy Glass-Steagall z 1933 r.

W następstwie krachu na giełdzie w 1929 r. Komisja Pecora otrzymała zadanie zbadania jego przyczyn. Komisja zidentyfikowała problemy, w tym ryzykowne inwestycje w papiery wartościowe, które zagrażają depozytom bankowym, nienależne pożyczki udzielone firmom, w które zainwestowano banki, oraz konflikty interesów. Inne kwestie obejmowały zacieranie się rozróżnienia między praktykami nieubezpieczonymi i ubezpieczonymi lub nadużycie polegające na wymaganiu wspólnych zakupów wielu produktów. Kongres próbował rozwiązać te problemy w ustawie o bankowości z 1933 r. i innych przepisach.

W paragrafach 16, 20, 21 i 32 ustawy o bankowości z 1933 roku Kongres nakazał oddzielenie banków komercyjnych od firm zajmujących się papierami wartościowymi. Następujące cztery przepisy są powszechnie znane jako ustawa Glass-Steagall:

• Najprościej rzecz ujmując, sekcje 20 i 32 zabraniają powiązań między bankami komercyjnymi a bankami inwestycyjnymi.
• Artykuł 21 stanowi, że banki inwestycyjne nie mogą przyjmować depozytów.
• Sekcja 16 zakazuje bankom komercyjnym inwestowania w akcje, ogranicza je do kupowania i sprzedawania papierów wartościowych jako agent, a także zabrania im gwarantowania i obrotu papierami wartościowymi. Jednak niektóre papiery wartościowe są zwolnione z Ustawy, łącznie określane jako „papiery wartościowe uznane przez banki”. Wyjaśnimy, dlaczego jest to istotne później.

Przykładem skutków ustawy Glass-Steagall jest znana nazwa: Przed uchwaleniem JP Morgan & Co. prowadziła działalność zarówno w zakresie bankowości komercyjnej, jak i papierów wartościowych. Jednak później podzielił się na dwie oddzielne firmy: bank inwestycyjny Morgan Stanley i bank komercyjny JPMorgan.

Chociaż skutki ustawy Glassa-Steagalla były dalekosiężne, równie ważne jest zwrócenie uwagi na to, czego ustawa Glassa-Steagalla nie zrobiła. Poza ograniczeniem zakresu działalności banków komercyjnych i inwestycyjnych ustawa nie miała na celu ograniczania rozmiaru ani skali takiej działalności. Wracając zatem do przykładu JP Morgan & Co., o ile ustawa zabraniała bankowi prowadzenia tych samych czynności w ramach jednej organizacji, o tyle nie zakazywała tych samych czynności (rodzaju i wolumenu) prowadzonych oddzielnie przez JPMorgan i Morgan Stanleya.

Pogorszenie ustawy Glassa-Steagalla z 1933 r.

Na przestrzeni kilkudziesięciu lat zamierzony wyraźny podział na działalność handlową i inwestycyjną stopniowo się pogarszał. Na ten efekt złożyło się wiele czynników, w tym siły rynkowe, zmiany ustawowe oraz wykorzystanie luk regulacyjnych.

Jeśli chodzi o siły rynkowe, warunki ekonomiczne, takie jak rosnąca inflacja w latach 60. i rosnące rynkowe stopy procentowe (wykres 1) w epoce Glassa-Steagalla, spowodowały zakłócenia. Oznaczało to, że banki komercyjne starały się skutecznie konkurować, więc konsumenci i klienci korporacyjni coraz częściej zwracali się do banków inwestycyjnych po bardziej lukratywne produkty, takie jak fundusze rynku pieniężnego i papiery komercyjne. W latach 80. liczba nieudanych i „problematycznych” instytucji depozytowych na liście obserwacyjnej FDIC wzrosła do rekordowych poziomów (wykres 2).

Trudności finansowe banków komercyjnych doprowadziły do ​​wezwania do zmian regulacyjnych, w wyniku czego kilka przepisów dodało do listy „papierów wartościowych zakwalifikowanych przez banki” w sekcji 16 i pomogło im skuteczniej konkurować. W latach 1983-1994 Urząd Kontrolera Waluty (OCC) szeroko rozszerzył zakres instrumentów pochodnych, którymi banki mogły handlować. Ponadto inny ważny akt prawny — ustawa o holdingach bankowych z 1956 r. (ustawa BHC) — ogólnie nakazywała, aby bankowe holdingi (BHC) nie mogły posiadać firm zaangażowanych w działalność pozabankową. Co jednak istotne, ustawa zezwalała BHC na posiadanie spółek prowadzących działalność „ściśle związaną” z działalnością bankową. Ten niejasny język pozostawiał wiele miejsca na interpretację.

Zarząd Rezerwy Federalnej (Fed) i agencje OCC miały za zadanie wdrożyć, interpretować i egzekwować przepisy. Interpretując niejasności i subtelności ustawy Glass-Steagall i ustawy BHC, agencje stopniowo zezwalały na coraz większą liczbę czynności podobnych do produktów i usług związanych z papierami wartościowymi. Sądy wyższej instancji dopuszczały szeroką wykładnię ustawy i dawały szacunek interpretacjom agencyjnym, prowadząc do dalszego rozluźnienia ograniczeń nałożonych pierwotnie przez ustawę Glassa-Steagalla.

Oprócz powyższego, luki prawne pozwoliły również instytucjom finansowym ominąć rozdział między bankowością komercyjną a inwestycyjną. Na przykład bezwzględnie wykorzystano art. 21 ustawy Glass-Steagall. Jak wspomniano wcześniej, § 21 zabrania bankom inwestycyjnym przyjmowania depozytów. Jednak „depozyty” zostały zdefiniowane wąsko, co skłoniło banki inwestycyjne do emisji krótkoterminowych instrumentów dłużnych, które zasadniczo funkcjonowały jako ekwiwalent depozytów, ale były technicznie dopuszczalne. Dlatego też banki, choć postępowały zgodnie z prawem, naruszyły jego zamiar.

Uchylenie ustawy Glass-Steagall

Pod koniec lat 90. ustawa Glassa-Steagalla w zasadzie stała się nieskuteczna. W listopadzie 1999 roku ówczesny prezydent Bill Clinton podpisał ustawę Gramm-Leach-Bliley (GLBA). GLBA uchyliła art. 20 i 32 ustawy Glass-Steagall, która zakazywała łączenia działalności handlowej i inwestycyjnej. Częściowe uchylenie umożliwiło bankowość uniwersalną, która łączy pod jednym dachem usługi bankowości komercyjnej i inwestycyjnej.

Wielu ekspertów postrzega GLBA jako „ratyfikację, a nie rewolucję”, ponieważ po prostu sformalizowała zmianę, która już trwała. Jednak GLBA pozostawiło nienaruszone sekcje 16 i 21, które obowiązują do dziś. Mają one nadal praktyczny wpływ na dzisiejszy przemysł. Na przykład ograniczają firmom zarządzającym inwestycjami, takim jak Bridgewater Associates, oferowanie rachunków bieżących i zakazują bankom komercyjnym, takim jak Wells Fargo, obrotu ryzykownymi papierami wartościowymi, takimi jak kontrakty terminowe na bydło.

Po uchyleniu, amerykański sektor bankowy rozpoczął okres mega-fuzji, tworząc giganty takie jak Citigroup i Bank of America. Zakres tej konsolidacji przedstawiono graficznie poniżej.

Po tym okresie nowe sześć największych banków zwiększyło swoje aktywa z około 20% PKB w 1997 r. do ponad 60% PKB w 2008 r., jak pokazano poniżej:

Debata centralna: Czy brak Glass-Steagall spowodował kryzys w 2008 roku?

W następstwie kryzysu finansowego z 2008 r. toczyło się wiele dyskusji na temat tego, czy brak przepisów Glass-Steagall spowodował kryzys. Biorąc pod uwagę złożoność omawianego zagadnienia, ostateczna ocena problemu wykracza poza zakres tego artykułu. Niemniej jednak poniżej podsumowaliśmy główne tematy dyskusji oraz to, w co wierzą obie główne szkoły myślenia w odniesieniu do każdej z nich.

Bańka mieszkaniowa i nierozważne standardy kredytowe

W latach 1998-2006 rynek mieszkaniowy i ceny mieszkań wzrosły do ​​wcześniej niespotykanych poziomów. Jak wielu czytelników już wie, późniejszy krach na rynku był główną przyczyną kryzysu finansowego. Istotną determinantą boomu mieszkaniowego było wykorzystanie nierozważnych kryteriów udzielania kredytów, a następnie wzrost kredytów hipotecznych subprime. Większość z tych pożyczek została udzielona nabywcom domów z czynnikami, które uniemożliwiły im zakwalifikowanie się do pożyczki typu prime. Wiele kredytów subprime zawierało również skomplikowane funkcje, które utrzymywały początkowe spłaty na niskim poziomie, ale narażały kredytobiorców na ryzyko w przypadku wzrostu stóp procentowych lub spadku cen domów. Niestety, gdy ceny mieszkań zaczęły spadać, wielu kredytobiorców stwierdziło, że mają za swoje domy więcej długów, niż były warte.

Według Financial Crisis Enquiry Commission (FCIC), która przeprowadziła oficjalne rządowe śledztwo w sprawie kryzysu, odsetek kredytobiorców, którzy nie spłacali kredytów hipotecznych kilka miesięcy po pożyczce, prawie się podwoił od 2006 roku do końca 2007 roku. 20-krotnie w latach 1996-2005, ponad dwukrotnie w latach 2005-2009 (Wykres 4). Straty z tego oszustwa oszacowano na 112 miliardów dolarów.

Czy uchylenie ustawy Glass-Steagall przyczyniło się do pogorszenia standardów ubezpieczeniowych, które napędzało boom mieszkaniowy i ostateczny upadek? Jak można się było spodziewać, opinie są podzielone.

Z jednej strony ci, którzy uważają, że brak Glass-Steagall nie spowodował kryzysu, podkreślają, że oferowanie kredytów hipotecznych zawsze było podstawową działalnością banków komercyjnych, a zatem system bankowy zawsze był narażony na wysokie wskaźniki niewypłacalności w przypadku kredytów mieszkaniowych. Celem Glass-Steagall nigdy nie było zajmowanie się ani regulowanie standardów kwalifikacji kredytów.

Ponadto, chociaż ustawa Glassa-Steagalla ograniczała działalność inwestycyjną banków komercyjnych, nie uniemożliwiała niedepozytariuszom udzielania kredytów hipotecznych konkurencyjnych wobec banków komercyjnych ani sprzedaży tych kredytów hipotecznych bankom inwestycyjnym. Nie uniemożliwiło to również bankom inwestycyjnym sekurytyzacji kredytów hipotecznych, aby następnie sprzedać je inwestorom instytucjonalnym. Nie dotyczyła też zachęt instytucji, które udzielały kredytów hipotecznych lub sprzedawały związane z hipoteką papiery wartościowe. Ponieważ nie zajęła się bezpośrednio tymi problemami, jest mało prawdopodobne, że ustawa Glass-Steagall mogła zapobiec spadkowi standardów gwarantowania kredytów hipotecznych, który doprowadził do boomu mieszkaniowego w 2000 roku.

Z drugiej strony ci, którzy twierdzą, że nieobecność Glass-Steagall spowodowała kryzys, uważają, że spadek standardów ubezpieczeniowych był w rzeczywistości częściowo lub pośrednio spowodowany brakiem ustawy. Czytelnicy od początku artykułu przypomną, że przepisy Glass-Steagall dotyczyły konfliktu interesów i innych potencjalnych nadużyć banków uniwersalnych. Po uchyleniu Glass-Steagalla nie można wykluczyć, że banki uniwersalne dążyły do ​​ustalenia początkowego udziału w rynku papierów wartościowych poprzez obniżenie standardów gwarantowania emisji. Oddzielnie banki uniwersalne mogą również prowadzić interesy własne i przedkładać własne interesy nad interesy swoich klientów. Obie te zachęty mogły doprowadzić lub zaostrzyć spadek standardów ubezpieczeniowych.

W badaniu Europejskiego Banku Centralnego porównano wskaźniki niewypłacalności zawarte w papierach wartościowych emitowanych przez firmy inwestycyjne z papierami wartościowymi emitowanymi przez duże banki uniwersalne w ciągu dziesięciu lat po uchyleniu Glass-Steagalla. Badanie wykazało, że papiery wartościowe emitowane za pośrednictwem uniwersalnego kanału bankowego miały „znacznie wyższy współczynnik niewypłacalności” niż papiery emitowane przez firmy czysto inwestycyjne. Chociaż autorzy nie znaleźli dowodów na samodzielność, znaleźli dowody na niedoszacowanie ryzyka niewykonania zobowiązania.

Chociaż te wyniki nie są w pełni rozstrzygające, sugerują, że nieobecność Glass-Steagall mogła pogorszyć standardy ubezpieczeniowe. Gdyby istniała firma Glass-Steagall, te uniwersalne instytucje bankowe nie powstałyby. Niemniej jednak rozporządzenie nie zapobiegłoby nowym podmiotom prowadzącym wyłącznie inwestycje, które również chcą zdobyć udział w rynku. Jak już wspomnieliśmy, ustawa Glass-Steagall nigdy bezpośrednio nie dotyczyła standardów kwalifikacji kredytów ani nie uniemożliwiała niedeponentom przedłużania, przepakowywania i sprzedaży kredytów hipotecznych. Jest zatem mało prawdopodobne, aby ustawa Glass-Steagall mogła zapobiec obniżeniu standardów gwarantowania kredytów hipotecznych, ale jej brak mógł pogorszyć sytuację.

„Zbyt duże, by upaść” i ryzyko systemowe

Drugim ważnym tematem dyskusji, związanym z Glass-Steagall i kryzysem finansowym, jest kwestia „zbyt dużych, by upaść” i ryzyka systemowego. Gdy upadłość instytucji może skutkować ryzykiem systemowym, w wyniku czego instytucjom finansowym groziłaby zaraźliwa, szeroko zakrojona szkoda, uznano ją za zbyt dużą, by upaść (TBTF). Instytucje TBTF są tak duże, połączone i ważne, że ich upadek byłby katastrofalny dla większego systemu gospodarczego. W przypadku niepowodzenia związane z nimi koszty są pokrywane przez rząd i podatników.

Znaczenie TBTF dla kryzysu finansowego zostało nakreślone przez Bena Bernanke w przemówieniu z 2010 roku, które można podsumować w następujący sposób:

1. Instytucje te „podejmą więcej ryzyka niż jest to pożądane”, oczekując pomocy, jeśli ich zakłady się nie powiodą;
2. Tworzy nierówne szanse między dużymi i małymi firmami, co zwiększa ryzyko i zwiększa udział w rynku firm TBTF ze szkodą dla stabilności finansowej; oraz
3. Podobnie jak w czasie kryzysu, niepowodzenie i prawie awaria organizacji TBTF zakłóciło rynki finansowe, zahamowało przepływy kredytowe, wywołało gwałtowne spadki cen aktywów i podważyło zaufanie konsumentów.

Jeśli przyjąć, że ryzyko systemowe i instytucje TBTF były głównymi czynnikami przyczyniającymi się do kryzysu w 2008 roku, to debata sprowadza się do tego, czy brak Glass-Steagalla przyczynił się do powstania instytucji TBTF i ich katastrofalnych skutków. W końcu uchylenie Glass-Steagall w 1999 r. uruchomiło falę mega-fuzji, które stworzyły ogromne konglomeraty finansowe, z których wiele mocno wpisuje się w obóz TBTF.

Zwolennicy tej filozofii wskazują na trudną sytuację Citigroup. Brak Glass-Steagall umożliwił powstanie Citigroup (Citi) w wyniku połączenia Citibank i Travelers, firmy ubezpieczeniowej. W latach poprzedzających kryzys, Citi poczynił ogromne zakłady na własność i uzyskał dużą ekspozycję na papiery wartościowe oparte na kredytach hipotecznych typu subprime, stając się ostatecznie drugim co do wielkości gwarantem takich papierów wartościowych do 2006 roku. ostatecznie wymagało największego dofinansowania w historii, w wysokości 476,2 miliardów dolarów z programu Troubled Assets Relief Program i portfeli podatników.

Jednak poza Citigroup większość innych instytucji znajdujących się w trudnej sytuacji w czasie kryzysu finansowego nie była bankami komercyjnymi. Jak zauważa felietonista finansowy Andrew Sorkin, zarówno Bear Stearns, jak i Lehman Brothers były bankami czysto inwestycyjnymi, niezwiązanymi z bankowością komercyjną. Merrill Lynch, kolejny bank inwestycyjny, który ostatecznie został uratowany, był podobnie niewrażliwy na Glass-Steagall. American International Group (AIG), firma ubezpieczeniowa, była na krawędzi porażki, ale pozostawała poza zasięgiem Glass-Steagall. Jeśli chodzi o Bank of America, jego główne problemy wynikały z przejęcia Countrywide Financial, pożyczkodawcy typu subprime, który udzielał słabych pożyczek – coś, co było dozwolone w ramach Glass-Steagall.

Jak na ironię, uchylenie Glass-Steagalla faktycznie pozwoliło na uratowanie wielu dużych instytucji po kryzysie: w końcu JPMorgan Chase uratował Bear Stearns, a Bank of America uratował Merrill Lynch, co byłoby niedopuszczalne przed uchyleniem w 1999 roku. Obaj byli już zaangażowani w bankowość komercyjną i inwestycyjną, kiedy uratowali dwa upadające banki inwestycyjne. Podsumowując, dowody nie wydają się zatem potwierdzać poglądu, że nieobecność Glass-Steagall była przyczyną kryzysu finansowego.

Shadow Banking i turbulencje na rynku papierów wartościowych

Kolejny temat związany z Glass-Steagall i kryzysem finansowym dotyczy rozwoju równoległego systemu bankowego, który zdaniem wielu był główną przyczyną kryzysu. Według Bena Bernanke, równoległy system bankowy zazwyczaj obejmuje pośredników finansowych, którzy wykonują funkcje bankowe, ale działają niezależnie od tradycyjnego systemu regulowanych instytucji depozytowych. Działalność ta generuje płynność poprzez rynki kapitałowe i nie jest ubezpieczona w FDIC.

Praktyczne przykłady tego, jakiego rodzaju instytucje i działania funkcjonujące w sektorze bankowości cienia są zróżnicowane. Zbadajmy rynek umów z przyrzeczeniem odkupu (rynek repo), rynek krótkoterminowych, zabezpieczonych pożyczek. Rynek repo działa w następujący sposób: Deponenci (inwestorzy instytucjonalni i duże korporacje) potrzebują miejsca do parkowania płynnych środków, które płacą oprocentowanie wyższe niż oferowane przez banki komercyjne. Bankowcy (banki inwestycyjne i firmy brokersko-dealerskie) chętnie udostępniają taki produkt w formie transakcji repo. W zamian pożyczkodawca otrzymuje bezpieczne, płynne zabezpieczenie, więc jeśli pożyczkobiorca nie będzie w stanie zwrócić środków, pożyczkodawca po prostu je przejmie.

W latach poprzedzających kryzys rynek repo eksplodował, wzrastając z 2 bln USD w 1997 r. do 7 bln USD w 2008 r. W konsekwencji wzrosło również zapotrzebowanie na bezpieczne zabezpieczenia tych umów repo. Papiery wartościowe zabezpieczone hipoteką, innowacyjny produkt finansowy, pomogły zaspokoić zapotrzebowanie na zabezpieczenia. Banki komercyjne udzielają kredytów konsumentom i przedsiębiorstwom, ale zamiast trzymać je w swoich bilansach, mogą je sprzedawać firmom-przykrywkom. Spółki przykrywki finansują nabycie tych aktywów poprzez emisję papierów wartościowych zabezpieczonych aktywami (ABS), takich jak papiery wartościowe zabezpieczone hipoteką, które stają się zobowiązaniami spółek przykrywek i są sprzedawane inwestorom na rynkach kapitałowych.

Przykład rynku repo jest istotny z kilku powodów. Po pierwsze, wzrost rynku repo wskazywał na ogólny wzrost na rynku bankowości cienia (wykres 5 powyżej). Po drugie, odegrał szczególnie istotną rolę w kryzysie: wspomniany boom mieszkaniowy w USA był w dużej mierze finansowany w ten sposób. Wreszcie, i być może najważniejsze, rynek repo i powiązane z nim rynki MBS są ilustracją złożoności bankowości cienia (wykres 3). Na każdym etapie procesu prawdziwa jakość bazowego zabezpieczenia jest jeszcze bardziej zaciemniana, a każde ogniwo dodawane do łańcucha zawiera więcej pożyczek. Choć teoretycznie różnicuje to ryzyko, to jednocześnie zaciemnia ocenę jakości poszczególnych utworów. Skutkiem tego wszystkiego jest oczywiście to, że gdy zaufanie spada, struktury kruszą się, ponieważ inwestorzy nie są w stanie ocenić prawdziwego zakresu ryzyka związanego z tymi transakcjami.

Powszechnie przyjmuje się, że równoległy system bankowy był ważnym czynnikiem determinującym kryzys finansowy z 2008 roku. Jednak wiele osób debatuje, czy Glass-Steagall ograniczyłoby rozwój równoległego systemu bankowego, a w konsekwencji kryzys finansowy.

Na poziomie powierzchniowym działania w ramach równoległego systemu bankowego związane z kryzysem finansowym nie były zabronione przez ustawę Glassa-Steagalla ani nie miały dla niej znaczenia. Ponieważ coraz więcej działań prowadzonych wcześniej w sektorze bankowości komercyjnej przeniosło się na ten równoległy i nieregulowany rynek, pojawiły się bardziej ryzykowne zachowania, a standardy ubezpieczeniowe i kredytowe uległy pogorszeniu. Ale co najważniejsze, te nowe rynki cienia bankowego znajdowały się poza zasięgiem Glass-Steagall i ustawy o bankowości. Wielu twierdzi, że prawdziwym winowajcą regulacyjnym była ustawa o modernizacji kontraktów terminowych na towary z 2000 r., która deregulowała instrumenty pochodne pozagiełdowe. Zakazanie organom regulacyjnym ograniczania tych działań wysłało silny komunikat „wszystko idzie” na rynki instrumentów pochodnych.

Jednak na głębszym poziomie wielu kwestionuje, czy brak Glass-Steagall pośrednio umożliwił propagację bankowości cienia. A co najważniejsze, sprowadza się to do tego, czy sektor bankowości komercyjnej, korzystając ze swoich ubezpieczonych przez FDIC depozytów konsumenckich, finansował rozwój sektora i czy byłoby to dopuszczalne na mocy ustawy Glass-Steagall.

W wywiadzie ze stycznia 2016 r. Bernie Sanders oskarżył: „Sekretarz Clinton mówi, że Glass-Steagall nie zapobiegłby kryzysowi finansowemu, ponieważ prawdziwymi winowajcami były równoległe banki, takie jak AIG i Lehman Brothers, a nie duże banki komercyjne. Banki cieni uprawiały hazard lekkomyślnie, ale skąd wzięły się te pieniądze? Pochodził z federalnie ubezpieczonych depozytów bankowych dużych banków komercyjnych – coś, co zostałoby zakazane na mocy ustawy Glass-Steagall. Warren Gunnels, główny doradca ds. polityki Sandersa, wyjaśnił dalej: „Banki komercyjne zapewniały finansowanie równoległym bankom w postaci kredytów hipotecznych, umów odkupu i linii kredytowych. Ponadto banki komercyjne odgrywały kluczową rolę jako kupujący i sprzedający papiery wartościowe zabezpieczone hipoteką, swapy na zwłokę w spłacie kredytu i inne instrumenty pochodne. Nie doszłoby do tego, gdyby nie rozwodnienie Glass-Steagall w latach 80. i ostateczne uchylenie Glass-Steagall w 1999 r.”.

Wśród ekspertów panuje ogólna zgoda co do tego, że zarzuty te są błędne. Według Lawrence'a J. White'a, eksperta ds. regulacji finansowych na Uniwersytecie Nowojorskim, „Banki komercyjne mogły zrobić wszystkie te rzeczy w latach 60. lub wcześniej, jeszcze zanim decyzje FED i OCC zaczęły rozluźniać struktury Glass- Steagall. Phillip Wallach, członek Brookings Institution, dodaje, że „Wzrost papierów wartościowych zabezpieczonych hipoteką nie wydaje mi się wyraźnie sprzeczny z Glass-Steagall”. Jednak banki komercyjne nie były bez winy. Banki komercyjne wykorzystywały system bankowości cienia, aby usunąć płynność i ryzyko kredytowe ze swoich bilansów, przenosząc je poza tradycyjną bankowość – ryzyka, które nie zostały wyeliminowane z systemu finansowego. Mimo to działalność ta prawdopodobnie byłaby dozwolona w ramach Glass-Steagall.

W odniesieniu do konkretnych wzmianek Sandersa dotyczących Lehman Brothers i AIG, FCIC stwierdził, że Lehman Brothers polegał głównie na pozabankowych źródłach finansowania, a zatem nie zagrażał depozytom. Jeśli chodzi o AIG, które ostatecznie wymagało federalnego dofinansowania w wysokości 180 miliardów dolarów, „dokonano ogromnej sprzedaży swapów ryzyka kredytowego bez ustanawiania początkowego zabezpieczenia, odkładania rezerw kapitałowych lub zabezpieczania ekspozycji – głęboka porażka w ładzie korporacyjnym”. FCIC stwierdził, że było to możliwe dzięki deregulacji instrumentów pochodnych, a konkretnie wspomnianej wcześniej Ustawie o modernizacji kontraktów terminowych na towary z 2000 roku.

Choć można by argumentować, że równoległe rynki bankowe były wytworem otoczenia deregulacyjnego, dodatkowo wzmocnionego przez uchylenie Glass-Steagall, ściśle mówiąc, brak Glass-Steagall nie może być uważany za przyczynę wzrostu rynku. Gdyby ustawa Glassa-Steagalla weszła w życie, zawarty w niej zakaz powiązań z bankami komercyjnymi i inwestycyjnymi nie zapobiegłby nieprzejrzystości ryzyka związanego z produktami i wynikającej z tego paniki inwestorów.

„Podobnie jak Ikar, nigdy nie bali się podlatywać bliżej słońca”

Trudno wyciągnąć jednoznaczne wnioski dotyczące wpływu nieobecności Glass-Steagall na kryzys finansowy. Sprawców i przyczyn kryzysu było wiele i były różne, a wskazanie jednego czynnika byłoby zbytnim uproszczeniem prawdy. Powiedziawszy to, wydaje się, że wśród naukowców i ekspertów finansowych panuje ogólna zgoda, że ​​nieobecność Glassa-Steagalla prawdopodobnie nie była przyczyną kryzysu z 2008 roku. Nawet Elizabeth Warren, orędownik jej odrodzenia, przyznała, że ​​kryzysu nie da się uniknąć, nawet gdyby Glass-Steagall nadal istniał. Były sekretarz skarbu Tim Geithner również odrzuca jego rolę w kryzysie. A Paul Krugman, zagorzały zwolennik regulacji usług finansowych, zgadza się: „Uchylenie Glass-Steagall było błędem. Ale to nie spowodowało kryzysu finansowego”.

Ostatecznie nie można pominąć ustaleń Komisji Badania Kryzysu Finansowego, bezpartyjnej instytucji, której 500-stronicowy raport stwierdzał, że „Ani wspólnotowa ustawa o reinwestycjach, ani usunięcie zapory Glass-Steagall nie były istotną przyczyną. Kryzys można wyjaśnić bez uciekania się do tych czynników”.

Mimo to istnieje wiarygodność w często pomijanej, pośredniej przyczynie braku ustawy: tworzeniu lekkomyślnej, podejmującej ryzyko i nastawionej na zysk kultury na Wall Street. W rzeczywistości ekonomiczny laureat Nagrody Nobla Joseph Stiglitz uznał tę zmianę kulturową za jeden z pięciu głównych czynników przyczyniających się do recesji: „Najważniejsza konsekwencja uchylenia Glass-Steagall była pośrednia – polegała na tym, że uchylenie zmieniło całą kulturę […] Kiedy uchylenie Glass-Steagall połączyło banki inwestycyjne i komercyjne, kultura bankowo-inwestycyjna wyszła na wierzch. Istniało zapotrzebowanie na wysokie zwroty, które można było uzyskać tylko dzięki wysokiej dźwigni finansowej i podejmowaniu dużego ryzyka”.

Ten sposób myślenia i wynikająca z niego lekkomyślna kultura, choć niematerialna, były niewątpliwie prawdziwe. Jak twierdzą niektórzy eksperci, kultura bankowości inwestycyjnej polegająca na podejmowaniu ryzyka, koncentrowaniu się na krótkoterminowych zyskach i zmniejszaniu priorytetów interesów klientów była istotą kryzysu – który mógł nie mieć miejsca, a przynajmniej zostałby zminimalizowany, przy Glass-Steagall. Raport FCIC podsumowuje to najlepiej: „Duże banki inwestycyjne […] coraz bardziej koncentrowały swoją działalność na ryzykownych działaniach handlowych, które przynosiły ogromne zyski […] Podobnie jak Icarus, nigdy nie bały się latania coraz bliżej słońca”.