Glass-Steagall Act: Apakah Pencabutannya Menyebabkan Krisis Keuangan?

Sorotan Utama

• Glass-Steagall Act tahun 1933 memberlakukan pemisahan antara kegiatan perbankan komersial dan investasi. Sebelum implementasinya, JP Morgan & Co. bergerak dalam kegiatan perbankan komersial dan sekuritas. Setelah itu, dipecah menjadi bank investasi Morgan Stanley dan bank komersial JPMorgan.
• Setelah beberapa dekade terkikis, dua ketentuan Undang-undang tersebut dicabut pada tahun 1999 oleh Gramm-Leach-Bliley Act di bawah pemerintahan Presiden Clinton. Ini memungkinkan perbankan universal di bawah satu struktur.
• Dua ketentuan yang tersisa masih utuh hari ini: Mereka membatasi perusahaan manajemen investasi seperti Bridgewater Associates dari menawarkan rekening giro dan melarang bank komersial seperti Wells Fargo berurusan dengan sekuritas berisiko seperti ternak berjangka.
• Pencabutan itu mengantarkan pada periode mega-merger. Enam bank terbesar baru meningkatkan aset mereka dari 20% dari PDB pada tahun 1997 menjadi lebih dari 60% dari PDB pada tahun 2008.
• Persentase peminjam yang gagal membayar hipotek mereka hampir dua kali lipat dari tahun 2006 hingga akhir 2007, sebagian besar karena standar pinjaman yang tidak bijaksana.
• Perdebatan telah berpusat di sekitar apakah ketidakhadiran Glass-Steagall menyebabkan penurunan standar penjaminan emisi. Sebuah studi menemukan bahwa sekuritas yang diterbitkan melalui bank universal memiliki "tingkat default yang jauh lebih tinggi" dibandingkan dengan yang diterbitkan oleh perusahaan investasi.
• Citigroup akhirnya membutuhkan dana talangan keuangan terbesar dalam sejarah, sebesar $476,2 miliar dari pemerintah dan pembayar pajak, memberikan kepercayaan pada klaim bahwa ketidakhadiran Glass-Steagall menyebabkan krisis keuangan.
• Namun, kebanyakan institusi yang terlalu besar untuk gagal sebenarnya adalah bank investasi atau perusahaan asuransi murni, bukan bank universal (misalnya, Lehman Brothers, Bear Stearns, Merrill Lynch, AIG).
• Ironisnya, pencabutan Glass-Steagall memungkinkan penyelamatan beberapa institusi setelah krisis. Ini memungkinkan JPMorgan Chase untuk menyelamatkan Bear Stearns dan Bank of America untuk menyelamatkan Merrill Lynch.
• Menjelang krisis, pasar repo shadow banking meledak, tumbuh dari $2 triliun pada tahun 1997 menjadi $7 triliun pada tahun 2008. Pertumbuhan pasar repo menunjukkan pertumbuhan keseluruhan dalam shadow banking, yang kewajibannya jauh melampaui sektor perbankan tradisional. pada tahun 2008.
• Apakah ketidakhadiran Glass Steagall memungkinkan bank komersial untuk mendorong pertumbuhan di sektor perbankan bayangan? "Bank-bank komersial dapat melakukan semua itu pada 1960-an atau sebelumnya, bahkan sebelum keputusan pengadilan Fed dan OCC mulai melonggarkan struktur Glass-Steagall." --Lawrence J. White, pakar regulasi keuangan di Universitas New York
• Secara keseluruhan, sementara konsensus umum adalah bahwa ketidakhadiran Glass-Steagall bukanlah penyebab utama krisis, budaya yang mendasari pengambilan risiko yang berlebihan dan keuntungan jangka pendek adalah nyata. Menurut Komisi Penyelidikan Krisis Keuangan, "Bank-bank investasi besar [...] semakin memfokuskan aktivitas mereka pada aktivitas perdagangan berisiko yang menghasilkan keuntungan besar [...] Seperti Icarus, mereka tidak pernah takut terbang lebih dekat ke matahari."

pengantar

Selama beberapa tahun terakhir, Glass-Steagall Act telah menjadi berita utama di banyak berita. Pada 2013, itu menyatukan Senator Demokrat Elizabeth Warren dan Senator Republik John McCain saat mereka mengusulkan Undang-Undang Steagall Kaca Abad ke-21 mereka. Selama kampanye pemilihan presiden terbaru, itu menciptakan kesepakatan tak terduga antara tokoh-tokoh politik beragam seperti Donald Trump dan Bernie Sanders. Sejak itu, antusiasme terhadap isu ini menunjukkan sedikit tanda-tanda memudar. Pada bulan April tahun ini, Gary Cohn, penasihat presiden, secara terbuka mengadvokasi kebangkitan undang-undang tersebut, dan baru-baru ini pada pertengahan Mei, Warren dan Menteri Keuangan Steven Mnuchin membahas masalah ini secara langsung.

Jadi, apa sebenarnya Glass-Steagall Act dan mengapa semua kontroversi?

Glass-Steagall Act disahkan di bawah FDR sebagai tanggapan atas jatuhnya pasar saham tahun 1929. Hal itu mempengaruhi dinding antara perbankan komersial dan perbankan investasi, hanya untuk dicabut sebagian pada tahun 1999. Meskipun ada konsensus seputar apa yang Glass-Steagall Act berkaitan dengan, ada ketidaksepakatan seputar pengaruhnya di pasar keuangan. Secara khusus, perdebatan telah berpusat di sekitar dampak pencabutan pada krisis keuangan 2008 dan apakah itu merupakan penyebab utama krisis. Khususnya, itu tetap relevan meskipun undang-undang baru-baru ini diperkenalkan. Pada tahun 2010, pemerintahan Obama memberlakukan Undang-Undang Dodd-Frank sebagai tanggapan atas krisis keuangan. Mirip dengan Glass-Steagall, ia berusaha untuk mempromosikan stabilitas keuangan dan melindungi konsumen, tetapi Dodd-Frank tidak mengembalikan ketentuan Glass-Steagall yang dicabut.

Bagian berikut mengkaji konteks historis Undang-Undang Glass-Steagall, erosi efektivitasnya selama beberapa dekade, dan pencabutannya pada tahun 1999. Kemudian menggali analisis dampaknya terhadap krisis keuangan 2008.

Konteks Sejarah dan Komponen dari Glass-Steagall Act tahun 1933

Setelah kehancuran pasar saham tahun 1929, Komisi Pecora ditugaskan untuk menyelidiki penyebabnya. Komisi mengidentifikasi masalah termasuk investasi sekuritas berisiko yang membahayakan simpanan bank, pinjaman tidak sehat yang diberikan kepada perusahaan tempat bank diinvestasikan, dan konflik kepentingan. Masalah lain termasuk kaburnya perbedaan antara praktik yang tidak diasuransikan dan yang diasuransikan, atau praktik penyalahgunaan yang mengharuskan pembelian bersama beberapa produk. Kongres berusaha untuk mengatasi masalah ini dengan Undang-Undang Perbankan tahun 1933 dan undang-undang lainnya.

Melalui Bagian 16, 20, 21, dan 32 dari Undang-Undang Perbankan tahun 1933, Kongres mengamanatkan pemisahan bank komersial dan perusahaan sekuritas. Empat ketentuan berikut inilah yang kemudian dikenal sebagai Glass-Steagall Act:

• Paling sederhana, Bagian 20 dan 32 melarang afiliasi antara bank komersial dan bank investasi.
• Pasal 21 mengatur bahwa bank investasi tidak dapat menerima simpanan.
• Bagian 16 melarang bank komersial untuk berinvestasi dalam saham, membatasi mereka untuk membeli dan menjual sekuritas sebagai agen, dan melarang mereka dari penjaminan emisi dan transaksi sekuritas. Namun, sekuritas tertentu dikecualikan dari Undang-undang tersebut, yang secara kolektif disebut sebagai “sekuritas yang memenuhi syarat bank.” Kami akan menyelidiki mengapa ini relevan nanti.

Efek dari Undang-Undang Glass-Steagall dapat dicontohkan dengan nama yang sudah dikenal: Sebelum diberlakukan, JP Morgan & Co. beroperasi di perbankan komersial dan kegiatan sekuritas. Namun, setelah itu, ia terpecah menjadi dua perusahaan terpisah: bank investasi, Morgan Stanley, dan bank komersial, JPMorgan.

Sementara efek dari Glass-Steagall Act sangat luas, penting untuk dicatat apa yang tidak dilakukan oleh Glass-Steagall Act. Selain membatasi ruang lingkup kegiatan bank komersial dan investasi, Undang-undang tersebut tidak dimaksudkan untuk membatasi ukuran atau volume kegiatan tersebut. Oleh karena itu, kembali ke contoh JP Morgan & Co, sedangkan UU melarang bank melakukan semua kegiatan yang sama dalam satu organisasi, tidak melarang kegiatan yang sama (jenis dan volume) jika dilakukan secara terpisah melalui JPMorgan dan Morgan Stanley.

The Glass-Steagall Act tahun 1933 Memburuk

Selama beberapa dekade, pemisahan yang jelas yang dimaksudkan antara kegiatan komersial dan investasi secara bertahap memburuk. Berbagai faktor berkontribusi terhadap efek ini, termasuk kekuatan pasar, perubahan undang-undang, dan eksploitasi celah peraturan.

Dari sisi kekuatan pasar, kondisi ekonomi seperti kenaikan inflasi pada tahun 1960-an dan kenaikan suku bunga pasar (Grafik 1) selama era Glass-Steagall menyebabkan gangguan. Ini berarti bahwa bank komersial berjuang untuk bersaing secara efektif, sehingga konsumen dan pelanggan korporat semakin beralih ke bank investasi untuk produk yang lebih menguntungkan seperti dana pasar uang dan surat berharga. Pada tahun 1980-an, jumlah lembaga penyimpanan yang gagal dan “bermasalah” dalam daftar pengawasan FDIC naik ke tingkat rekor (Grafik 2).

Kesulitan keuangan bagi bank komersial menyebabkan seruan untuk perubahan peraturan, yang menghasilkan beberapa undang-undang yang ditambahkan ke daftar "surat berharga yang memenuhi syarat bank" Bagian 16 dan membantu mereka bersaing secara lebih efektif. Antara 1983 dan 1994, Office of the Comptroller of the Currency (OCC) secara luas memperluas derivatif di mana bank dapat menangani. Selain itu, undang-undang utama lainnya—Bank Holding Act of 1956 (BHC Act)—secara umum mengamanatkan bahwa perusahaan induk bank (BHC) tidak diizinkan memiliki perusahaan yang bergerak dalam kegiatan non-perbankan. Namun, yang terpenting, undang-undang tersebut mengizinkan BHC untuk memiliki perusahaan yang terlibat dalam aktivitas yang "berhubungan erat" dengan aktivitas perbankan. Bahasa yang tidak jelas ini meninggalkan banyak ruang untuk interpretasi.

Dewan Federal Reserve (Fed) dan badan-badan OCC ditugaskan untuk menerapkan, menafsirkan, dan menegakkan undang-undang tersebut. Dalam menafsirkan ambiguitas dan seluk-beluk Glass-Steagall dan BHC Act, badan-badan tersebut secara bertahap mengizinkan peningkatan jumlah kegiatan yang serupa dengan produk dan layanan sekuritas. Pengadilan yang lebih tinggi mengizinkan interpretasi yang luas dari tindakan tersebut dan menyatakan penghormatan mereka terhadap interpretasi agensi, yang mengarah pada pelonggaran lebih lanjut pembatasan yang awalnya diberlakukan oleh Glass-Steagall Act.

Selain di atas, celah juga memungkinkan lembaga keuangan untuk melewati pemisahan antara perbankan komersial dan investasi. Misalnya, Bagian 21 dari Glass-Steagall Act dieksploitasi dengan kejam. Seperti disebutkan sebelumnya, Bagian 21 melarang bank investasi menerima simpanan. Namun, "deposito" didefinisikan secara sempit, menyebabkan bank investasi menerbitkan instrumen utang jangka pendek yang pada dasarnya berfungsi setara dengan deposito tetapi secara teknis diperbolehkan. Oleh karena itu, meskipun bank telah mematuhi hukum, mereka melanggar niatnya.

Pencabutan Undang-Undang Glass-Steagall

Pada akhir 1990-an, Undang-Undang Glass-Steagall pada dasarnya menjadi tidak efektif. Pada November 1999, Presiden Bill Clinton saat itu menandatangani Gramm-Leach-Bliley Act (GLBA) yang berlaku. GLBA mencabut Bagian 20 dan 32 dari Glass-Steagall Act, yang telah melarang saling keterkaitan antara kegiatan komersial dan investasi. Pencabutan sebagian diperbolehkan untuk perbankan universal, yang menggabungkan layanan perbankan komersial dan investasi di bawah satu atap.

Banyak ahli memandang GLBA sebagai "meratifikasi, bukan merevolusi" karena hanya memformalkan perubahan yang sudah berlangsung. Namun, GLBA tetap mempertahankan Bagian 16 dan 21, yang masih berlaku sampai sekarang. Ini terus memiliki efek praktis pada industri saat ini. Misalnya, mereka membatasi perusahaan manajemen investasi seperti Bridgewater Associates dari menawarkan rekening giro dan melarang bank komersial seperti Wells Fargo berurusan dengan sekuritas berisiko seperti kontrak berjangka ternak.

Setelah pencabutan, sektor perbankan AS memulai periode mega-merger, menciptakan raksasa seperti Citigroup dan Bank of America. Tingkat konsolidasi ini ditunjukkan secara grafis di bawah ini.

Setelah periode ini, enam bank terbesar baru meningkatkan aset mereka dari sekitar 20% dari PDB pada tahun 1997 menjadi lebih dari 60% dari PDB pada tahun 2008, seperti yang ditunjukkan di bawah ini:

Debat Sentral: Apakah Tidak Adanya Glass-Steagall Menyebabkan Krisis 2008?

Setelah krisis keuangan 2008, banyak diskusi seputar apakah ketiadaan ketentuan Glass-Steagall menyebabkan krisis. Mengingat kompleksitas masalah yang dihadapi, penilaian konklusif dari masalah ini berada di luar cakupan artikel ini. Namun demikian, kami telah merangkum di bawah topik utama diskusi, dan apa yang diyakini masing-masing oleh dua aliran pemikiran utama.

Gelembung Perumahan dan Standar Pinjaman yang Tidak Bijak

Antara tahun 1998 dan 2006, pasar perumahan dan harga perumahan naik ke level tertinggi yang sebelumnya tidak terlihat. Seperti yang sudah diketahui banyak pembaca, kehancuran pasar di kemudian hari adalah penyebab utama Krisis Keuangan. Penentu utama ledakan perumahan adalah penggunaan standar pinjaman yang tidak hati-hati dan pertumbuhan berikutnya dari pinjaman hipotek subprime. Sebagian besar pinjaman ini dibuat untuk pembeli rumah dengan faktor-faktor yang mencegah mereka memenuhi syarat untuk pinjaman utama. Banyak pinjaman subprime juga menyertakan fitur rumit yang membuat pembayaran awal tetap rendah tetapi membuat peminjam menghadapi risiko jika suku bunga naik atau harga rumah turun. Sayangnya, ketika harga rumah mulai turun, banyak peminjam mendapati bahwa mereka berutang lebih banyak pada rumah mereka daripada nilainya.

Menurut Financial Crisis Inquiry Commission (FCIC), yang melakukan penyelidikan resmi pemerintah terhadap krisis, persentase peminjam yang gagal membayar hipotek mereka beberapa bulan setelah pinjaman hampir dua kali lipat dari 2006 hingga akhir 2007. Laporan aktivitas mencurigakan terkait penipuan hipotek tumbuh 20 kali lipat antara tahun 1996 dan 2005, lebih dari dua kali lipat antara tahun 2005 dan 2009 (Grafik 4). Kerugian dari penipuan ini diperkirakan mencapai $ 112 miliar.

Apakah pencabutan Glass-Steagall Act berkontribusi pada penurunan standar penjaminan emisi yang memicu ledakan perumahan dan akhirnya runtuh? Bisa ditebak, pendapat terbagi.

Di satu sisi, mereka yang percaya tidak adanya Glass-Steagall tidak menyebabkan krisis menyoroti bahwa menawarkan hipotek selalu menjadi bisnis inti bagi bank komersial, dan sistem perbankan selalu terkena tingkat gagal bayar yang tinggi dalam hipotek perumahan. Glass-Steagall tidak pernah dimaksudkan untuk mengatasi atau mengatur standar kualifikasi pinjaman.

Selain itu, walaupun Glass-Steagall Act membatasi kegiatan investasi bank komersial, undang-undang tersebut tidak mencegah non-depositories untuk memperpanjang hipotek yang bersaing dengan bank komersial, atau menjual hipotek ini ke bank investasi. Itu juga tidak mencegah bank investasi dari sekuritisasi hipotek untuk kemudian menjual kepada investor institusional. Juga tidak membahas insentif dari lembaga yang berasal hipotek atau menjual sekuritas terkait hipotek. Karena tidak secara langsung mengatasi masalah ini, tidak mungkin Glass-Steagall Act dapat mencegah penurunan standar penjaminan hipotek yang menyebabkan ledakan perumahan pada tahun 2000-an.

Di sisi lain, mereka yang berpendapat bahwa tidak adanya Glass-Steagall memang menyebabkan krisis percaya bahwa penurunan standar penjaminan sebenarnya sebagian, atau tidak langsung, disebabkan oleh tidak adanya UU. Pembaca akan mengingat dari awal artikel bahwa ketentuan Glass-Steagall membahas konflik kepentingan dan potensi penyalahgunaan bank universal lainnya. Setelah pencabutan Glass-Steagall, adalah layak bahwa bank universal bertujuan untuk membangun pangsa pasar awal di pasar sekuritas dengan menurunkan standar penjaminan emisi. Secara terpisah, bank universal mungkin juga menangani sendiri dan mengutamakan kepentingan mereka sendiri daripada kepentingan pelanggan mereka. Kedua insentif ini dapat menyebabkan atau memperburuk penurunan standar penjaminan emisi.

Sebuah studi Bank Sentral Eropa membandingkan tingkat default yang terkandung dalam sekuritas yang diterbitkan oleh perusahaan investasi dengan sekuritas yang diterbitkan melalui bank universal besar dalam sepuluh tahun setelah pencabutan Glass-Steagall. Studi ini menemukan bahwa sekuritas yang diterbitkan melalui saluran bank universal memiliki “tingkat default yang jauh lebih tinggi” daripada yang diterbitkan melalui perusahaan investasi murni. Sementara penulis tidak menemukan bukti self-dealing, mereka menemukan bukti meremehkan risiko default.

Meskipun hasil ini tidak sepenuhnya konklusif, ini menunjukkan bahwa ketidakhadiran Glass-Steagall dapat memperburuk standar penjaminan emisi. Seandainya Glass-Steagall ada, lembaga perbankan universal ini tidak akan tercipta. Namun demikian, peraturan tersebut tidak akan mencegah pendatang baru yang hanya berinvestasi dalam upaya untuk mendapatkan pangsa pasar. Dan seperti yang telah kami sebutkan, Glass-Steagall Act tidak pernah secara langsung membahas standar kualifikasi pinjaman atau mencegah non-deposan untuk memperpanjang, mengemas ulang, dan menjual hipotek. Oleh karena itu tidak mungkin bahwa Glass-Steagall Act dapat mencegah penurunan standar penjaminan hipotek, tetapi ketidakhadirannya dapat memperburuk situasi.

“Terlalu Besar untuk Gagal” dan Risiko Sistemik

Topik diskusi utama kedua terkait Glass-Steagall dan krisis keuangan seputar masalah "terlalu besar untuk gagal" dan risiko sistemik. Ketika kegagalan suatu lembaga dapat mengakibatkan risiko sistemik, di mana akan ada kerugian yang menular dan meluas ke lembaga keuangan, itu dianggap terlalu besar untuk gagal (TBTF). Lembaga TBTF begitu besar, saling berhubungan, dan penting sehingga kegagalan mereka akan menjadi bencana bagi sistem ekonomi yang lebih besar. Jika mereka gagal, biaya terkait diserap oleh pemerintah dan pembayar pajak.

Relevansi TBTF dengan krisis keuangan digariskan oleh Ben Bernanke dalam pidato tahun 2010, yang diringkas sebagai berikut:

1. Lembaga-lembaga ini akan “mengambil lebih banyak risiko daripada yang diinginkan”, mengharapkan untuk menerima bantuan jika taruhan mereka gagal;
2. Ini menciptakan lapangan bermain yang tidak seimbang antara perusahaan besar dan kecil, yang meningkatkan risiko dan meningkatkan pangsa pasar perusahaan TBTF sehingga merugikan stabilitas keuangan; dan
3. Seperti yang terjadi selama krisis, kegagalan dan hampir kegagalan organisasi TBTF mengganggu pasar keuangan, menghambat aliran kredit, menyebabkan penurunan tajam dalam harga aset, dan merusak kepercayaan konsumen.

Jika seseorang menerima bahwa risiko sistemik dan lembaga TBTF adalah kontributor utama krisis 2008, maka perdebatan beralih ke apakah ketiadaan Glass-Steagall berkontribusi pada pembentukan lembaga TBTF dan efek bencananya. Lagi pula, pencabutan Glass-Steagall pada tahun 1999 menggerakkan gelombang mega-merger yang menciptakan konglomerat keuangan besar, banyak di antaranya termasuk dalam kubu TBTF.

Pendukung filosofi ini menunjuk pada penderitaan Citigroup. Absennya Glass-Steagall memungkinkan Citigroup (Citi) lahir melalui penggabungan Citibank dan Travelers, sebuah perusahaan asuransi. Pada tahun-tahun menjelang krisis, Citi membuat taruhan kepemilikan yang besar dan telah memperoleh eksposur besar terhadap sekuritas berdasarkan hipotek subprime, akhirnya menjadi penjamin emisi terbesar kedua dari sekuritas tersebut pada tahun 2006. Ketika krisis perumahan mengguncang pasar, Citi terpukul keras, pada akhirnya membutuhkan dana talangan keuangan terbesar dalam sejarah, dengan dana sebesar $476,2 miliar dari Program Bantuan Aset Bermasalah dan dompet pembayar pajak.

Namun, selain Citigroup, sebagian besar lembaga lain yang sangat tertekan dalam krisis keuangan bukanlah bank komersial. Seperti yang ditunjukkan oleh kolumnis keuangan Andrew Sorkin, Bear Stearns dan Lehman Brothers adalah bank investasi murni tanpa ikatan dengan perbankan komersial. Merrill Lynch, bank investasi lain yang akhirnya diselamatkan, juga tidak terpengaruh oleh Glass-Steagall. American International Group (AIG), sebuah perusahaan asuransi, berada di ambang kegagalan, tetapi berada di luar lingkup Glass-Steagall. Adapun Bank of America, masalah utamanya berasal dari akuisisi Countrywide Financial, pemberi pinjaman subprime yang telah memberikan pinjaman buruk—sesuatu yang diizinkan di bawah Glass-Steagall.

Ironisnya, pencabutan Glass-Steagall sebenarnya memungkinkan penyelamatan banyak institusi besar setelah krisis: Bagaimanapun, JPMorgan Chase menyelamatkan Bear Stearns dan Bank of America menyelamatkan Merrill Lynch, yang seharusnya tidak diizinkan sebelum pencabutan 1999. Keduanya sudah terlibat dalam perbankan komersial dan investasi ketika mereka menyelamatkan dua bank investasi yang gagal. Secara seimbang, oleh karena itu, bukti tampaknya tidak mendukung pandangan bahwa ketidakhadiran Glass-Steagall adalah penyebab krisis keuangan.

Perbankan Bayangan dan Turbulensi Pasar Sekuritas

Topik lain yang terkait dengan Glass-Steagall dan krisis keuangan berkisar pada munculnya shadow banking, yang diyakini banyak orang sebagai penyebab utama krisis. Menurut Ben Bernanke, shadow banking biasanya melibatkan perantara keuangan yang menjalankan fungsi perbankan tetapi beroperasi secara terpisah dari sistem tradisional lembaga penyimpanan yang diatur. Aktivitas ini menghasilkan likuiditas melalui pasar modal dan tidak diasuransikan oleh FDIC.

Contoh-contoh praktis tentang jenis lembaga dan kegiatan yang beroperasi di sektor perbankan bayangan sangat beragam. Mari kita periksa pasar perjanjian pembelian kembali (pasar repo), pasar untuk pinjaman dengan jaminan jangka pendek. Pasar repo bekerja sebagai berikut: Deposan (investor institusional dan perusahaan besar) membutuhkan tempat untuk memarkir dana likuid yang membayar tingkat bunga lebih tinggi dari yang ditawarkan oleh bank umum. Bankir (bank investasi dan perusahaan pialang-dealer) bersedia menyediakan produk semacam itu dalam bentuk transaksi repo. Sebagai imbalannya, pemberi pinjaman menerima agunan yang aman dan likuid, sehingga jika peminjam tidak dapat mengembalikan dananya, pemberi pinjaman hanya akan menyita agunan tersebut.

Pada tahun-tahun menjelang krisis, pasar repo meledak, tumbuh dari $2 triliun pada tahun 1997 menjadi $7 triliun pada tahun 2008. Akibatnya, permintaan akan jaminan yang aman untuk perjanjian repo ini juga meningkat. Sekuritas yang didukung hipotek, produk keuangan yang inovatif, membantu memenuhi permintaan agunan ini. Bank komersial memberikan pinjaman kepada konsumen dan bisnis, tetapi alih-alih menyimpannya di neraca mereka, mereka dapat menjualnya ke perusahaan cangkang. Perusahaan shell mendanai akuisisi aset tersebut dengan menerbitkan sekuritas beragun aset (asset backed securities/ABS) seperti sekuritas beragun hipotek yang menjadi kewajiban perusahaan shell dan dijual kepada investor di pasar modal.

Contoh pasar repo relevan karena beberapa alasan. Pertama, pertumbuhan pasar repo merupakan indikasi dari pertumbuhan pasar shadow banking secara keseluruhan (Grafik 5 di atas). Kedua, ia memainkan peran yang sangat signifikan dalam krisis: ledakan perumahan AS yang disebutkan di atas sebagian besar dibiayai dengan cara ini. Terakhir, dan mungkin yang paling penting, pasar repo dan pasar MBS terkait menggambarkan kompleksitas shadow banking (Gambar 3). Pada setiap langkah dalam proses, kualitas sebenarnya dari agunan yang mendasarinya semakin dikaburkan dan lebih banyak pinjaman disertakan dengan setiap tautan yang ditambahkan ke rantai. Sementara, secara teori, ini mendiversifikasi risiko, juga mengaburkan evaluasi kualitas potongan individu. Hasil dari semua ini, tentu saja, adalah ketika kepercayaan terkikis, struktur menjadi runtuh karena investor tidak dapat menilai tingkat sebenarnya dari risiko yang terlibat dalam transaksi ini.

Secara umum diterima bahwa shadow banking merupakan penentu penting dari krisis keuangan 2008. Namun, banyak yang memperdebatkan apakah Glass-Steagall akan membatasi pertumbuhan shadow banking dan, akibatnya, krisis keuangan.

Pada tingkat permukaan, aktivitas shadow banking yang terkait dengan krisis keuangan tidak dilarang oleh atau relevan dengan Glass-Steagall Act. Karena lebih banyak kegiatan yang sebelumnya dilakukan dalam sektor perbankan komersial bergeser ke pasar paralel dan tidak diatur ini, perilaku berisiko muncul dan standar penjaminan emisi dan pinjaman tergelincir. Tapi yang terpenting, pasar perbankan bayangan baru ini berada di luar lingkup Glass-Steagall dan Undang-Undang Perbankan. Jika ada, banyak yang berpendapat bahwa penyebab regulasi sebenarnya adalah Undang-Undang Modernisasi Berjangka Komoditas tahun 2000, yang menderegulasi derivatif yang dijual bebas. Melarang regulator dari membatasi kegiatan ini mengirim pesan "apa saja" yang kuat ke pasar derivatif.

Namun, pada tingkat yang lebih dalam, banyak yang mempertanyakan apakah ketiadaan Glass-Steagall secara tidak langsung memungkinkan shadow banking untuk berkembang biak. Dan yang terpenting, tergantung pada apakah sektor perbankan komersial, dengan menggunakan simpanan konsumen yang diasuransikan oleh FDIC, mendanai pertumbuhan sektor tersebut, dan apakah hal ini diperbolehkan di bawah Glass-Steagall Act.

Dalam wawancara Januari 2016, Bernie Sanders menuduh, “Sekretaris Clinton mengatakan bahwa Glass-Steagall tidak akan mencegah krisis keuangan karena bank bayangan seperti AIG dan Lehman Brothers, bukan bank komersial besar, adalah penyebab sebenarnya. Bank bayangan memang bertaruh dengan ceroboh, tetapi dari mana uang itu berasal? Itu berasal dari simpanan bank yang diasuransikan secara federal dari bank-bank komersial besar—sesuatu yang akan dilarang di bawah Undang-Undang Glass-Steagall.” Warren Gunnels, kepala ajudan kebijakan Sanders, lebih lanjut menjelaskan, “Bank-bank komersial menyediakan dana untuk shadow bank dalam bentuk hipotek, perjanjian pembelian kembali, dan jalur kredit. Selanjutnya, bank komersial memainkan peran penting sebagai pembeli dan penjual sekuritas berbasis hipotek, credit-default swap, dan derivatif lainnya. Ini tidak akan terjadi tanpa penurunan Glass-Steagall pada 1980-an dan pencabutan Glass-Steagall pada 1999.”

Konsensus umum di antara para ahli adalah bahwa tuduhan ini tidak benar. Menurut Lawrence J. White, seorang ahli regulasi keuangan di Universitas New York, “Bank-bank komersial dapat melakukan semua hal itu pada tahun 1960-an atau sebelumnya, bahkan sebelum keputusan pengadilan Fed dan OCC mulai melonggarkan struktur Glass- Steagall.” Phillip Wallach, rekan Brookings Institution, menambahkan bahwa "Munculnya sekuritas yang didukung hipotek tidak menurut saya tidak konsisten dengan Glass-Steagall." Namun, bank komersial bukannya tanpa cela. Bank komersial menggunakan sistem perbankan bayangan untuk memindahkan likuiditas dan risiko kredit dari neraca mereka, memindahkannya ke luar perbankan tradisional—risiko yang tidak dihilangkan dari sistem keuangan. Namun, kegiatan ini kemungkinan akan diizinkan di bawah Glass-Steagall.

Mengenai penyebutan spesifik Sanders tentang Lehman Brothers dan AIG, FCIC menyimpulkan bahwa Lehman Brothers terutama mengandalkan sumber pendanaan non-bank, oleh karena itu tidak membahayakan simpanan. Adapun AIG, yang pada akhirnya membutuhkan dana talangan federal senilai $180 miliar, “penjualan besar-besaran credit default swap dilakukan tanpa memberikan jaminan awal, menyisihkan cadangan modal, atau melindungi eksposurnya—kegagalan besar dalam tata kelola perusahaan.” FCIC menyimpulkan bahwa ini dimungkinkan karena deregulasi derivatif, khususnya Undang-Undang Modernisasi Berjangka Komoditas tahun 2000 yang disebutkan di atas.

Sementara orang dapat membuat kasus bahwa pasar perbankan bayangan adalah produk dari lingkungan deregulasi, lebih lanjut diperkuat oleh pencabutan Glass-Steagall, sebenarnya, tidak adanya Glass-Steagall tidak dapat dianggap sebagai penyebab pertumbuhan pasar. Seandainya Undang-Undang Glass-Steagall berlaku penuh, larangannya terhadap afiliasi perbankan komersial dan investasi tidak akan mencegah transparansi yang tidak jelas dalam risiko produk dan kepanikan investor berikutnya yang diakibatkannya.

“Seperti Icarus, mereka tidak pernah takut terbang lebih dekat ke matahari”

Sulit untuk mencapai kesimpulan yang pasti mengenai dampak ketidakhadiran Glass-Steagall terhadap krisis keuangan. Penyebab dan penyebab krisis itu banyak dan beragam, dan memilih salah satu faktornya berarti terlalu menyederhanakan kebenaran. Dengan demikian, konsensus umum di antara akademisi dan pakar keuangan tampaknya bahwa ketidakhadiran Glass-Steagall mungkin tidak dapat disalahkan atas krisis 2008. Bahkan Elizabeth Warren, juara kebangkitannya, mengakui bahwa krisis tidak dapat dihindari bahkan jika Glass-Steagall masih ada. Mantan Menteri Keuangan Tim Geithner juga menolak perannya dalam krisis. Dan Paul Krugman, pendukung kuat regulasi jasa keuangan sependapat: “Mencabut Glass-Steagall adalah sebuah kesalahan. Tapi itu tidak menyebabkan krisis keuangan.”

Pada akhirnya, orang tidak dapat mengabaikan temuan Komisi Penyelidikan Krisis Keuangan, sebuah lembaga nonpartisan yang laporannya setebal 500 halaman menyimpulkan bahwa “Baik Undang-Undang Investasi Kembali Komunitas maupun penghapusan firewall Glass-Steagall bukanlah penyebab yang signifikan. Krisis dapat dijelaskan tanpa menggunakan faktor-faktor ini.”

Namun, ada kepercayaan pada penyebab tidak langsung yang sering diabaikan dari tidak adanya Undang-undang tersebut: penciptaan budaya yang sembrono, pengambilan risiko, dan berfokus pada keuntungan di Wall Street. Faktanya, pemenang Hadiah Nobel ekonomi Joseph Stiglitz memasukkan pergeseran budaya ini sebagai salah satu dari lima faktor utama yang berkontribusi terhadap resesi: “Konsekuensi paling penting dari pencabutan Glass-Steagall adalah tidak langsung—itu terletak pada cara pencabutan mengubah seluruh budaya […] Ketika pencabutan Glass-Steagall menyatukan bank investasi dan komersial, budaya bank investasi muncul di puncak. Ada permintaan untuk jenis pengembalian tinggi yang hanya dapat diperoleh melalui leverage tinggi dan pengambilan risiko yang besar.”

Pola pikir ini dan budaya sembrono yang dihasilkan, meskipun tidak berwujud, tidak diragukan lagi nyata. Seperti yang ditegaskan beberapa ahli, budaya investasi perbankan pengambilan risiko, fokus pada keuntungan jangka pendek, dan deprioritas kepentingan klien adalah inti dari krisis—yang mungkin tidak ada, atau setidaknya akan diminimalkan, dengan Kaca-Steagall. Laporan FCIC merangkumnya dengan baik: “Bank-bank investasi besar […] semakin memfokuskan aktivitas mereka pada aktivitas perdagangan berisiko yang menghasilkan keuntungan besar […] Seperti Icarus, mereka tidak pernah takut terbang lebih dekat ke matahari.”