Glass-Steagall-Gesetz: Hat seine Aufhebung die Finanzkrise verursacht?

Schlüssel-Höhepunkte

• Der Glass-Steagall Act von 1933 bewirkte eine Trennung zwischen kommerziellen und Investment-Banking-Aktivitäten. Vor seiner Einführung war JP Morgan & Co. im Geschäftsbanken- und Wertpapiergeschäft tätig. Danach wurde es in die Investmentbank Morgan Stanley und die Geschäftsbank JPMorgan aufgeteilt.
• Nach Jahrzehnten der Erosion wurden zwei Bestimmungen des Gesetzes 1999 durch das Gramm-Leach-Bliley-Gesetz unter der damaligen Regierung von Präsident Clinton aufgehoben. Es ermöglichte Universalbanken unter einer Struktur.
• Zwei verbleibende Bestimmungen sind bis heute intakt: Sie schränken Investment-Management-Firmen wie Bridgewater Associates ein, Girokonten anzubieten, und verbieten Geschäftsbanken wie Wells Fargo, mit riskanten Wertpapieren wie Vieh-Futures zu handeln.
• Die Aufhebung leitete eine Zeit der Mega-Fusionen ein. Die neuen sechs größten Banken steigerten ihre Vermögenswerte von 20 % des BIP im Jahr 1997 auf über 60 % des BIP im Jahr 2008.
• Der Prozentsatz der Kreditnehmer, die mit ihren Hypotheken in Verzug geraten sind, hat sich von 2006 bis Ende 2007 fast verdoppelt, was zum großen Teil auf unvorsichtige Kreditvergaberichtlinien zurückzuführen ist.
• Die Debatte dreht sich darum, ob die Abwesenheit von Glass-Steagall zu einem Rückgang der Underwriting-Standards geführt hat. Eine Studie ergab, dass Wertpapiere, die von Universalbanken ausgegeben wurden, im Vergleich zu Wertpapieren, die von Investmentgesellschaften ausgegeben wurden, „eine deutlich höhere Ausfallrate“ aufwiesen.
• Die Citigroup forderte schließlich die größte finanzielle Rettungsaktion in der Geschichte in Höhe von 476,2 Milliarden US-Dollar von der Regierung und den Steuerzahlern, was der Behauptung Glaubwürdigkeit verleiht, dass die Abwesenheit von Glass-Steagall die Finanzkrise verursacht habe.
• Allerdings waren die meisten Too-big-to-fail-Institute eigentlich reine Investmentbanken oder Versicherungsgesellschaften, keine Universalbanken (zB Lehman Brothers, Bear Stearns, Merrill Lynch, AIG).
• Ironischerweise ermöglichte die Aufhebung von Glass-Steagall die Rettung einiger Institutionen nach der Krise. Es ermöglichte JPMorgan Chase die Rettung von Bear Stearns und der Bank of America die Rettung von Merrill Lynch.
• Im Vorfeld der Krise explodierte der Repo-Markt des Schattenbankwesens und wuchs von 2 Billionen Dollar im Jahr 1997 auf 7 Billionen Dollar im Jahr 2008. Das Wachstum des Repo-Marktes ist ein Hinweis auf das allgemeine Wachstum des Schattenbankwesens, dessen Verbindlichkeiten die des traditionellen Bankensektors bei weitem überstiegen hatten bis 2008.
• Hat es die Abwesenheit von Glass Steagall den Geschäftsbanken ermöglicht, das Wachstum im Schattenbankensektor anzukurbeln? "Geschäftsbanken hätten all diese Dinge in den 1960er Jahren oder früher tun können, sogar bevor die Fed und die OCC-Gerichtsentscheidungen begannen, die Strukturen von Glass-Steagall zu lockern." --Lawrence J. White, Experte für Finanzregulierung an der New York University
• Insgesamt besteht zwar allgemeiner Konsens darüber, dass die Abwesenheit von Glass-Steagall keine Hauptursache der Krise war, aber die zugrunde liegende Kultur der übermäßigen Risikobereitschaft und des kurzfristigen Gewinns war real. Laut der Financial Crisis Inquiry Commission "konzentrierten sich die großen Investmentbanken [...] zunehmend auf riskante Handelsaktivitäten, die hohe Gewinne einbrachten [...] Wie Ikarus hatten sie nie Angst, der Sonne immer näher zu kommen."

Einführung

In den letzten Jahren hat der Glass-Steagall Act viele Schlagzeilen in den Nachrichten gemacht. 2013 brachte es die demokratische Senatorin Elizabeth Warren und den republikanischen Senator John McCain zusammen, als sie ihren Glass-Steagall-Act für das 21. Jahrhundert vorschlugen. Während des jüngsten Präsidentschaftswahlkampfs sorgte sie für eine unerwartete Übereinkunft zwischen so unterschiedlichen Politikern wie Donald Trump und Bernie Sanders. Seitdem hat die Begeisterung für das Thema kaum nachgelassen. Im April dieses Jahres setzte sich Gary Cohn, Berater des Präsidenten, öffentlich für die Wiederbelebung des Gesetzes ein, und erst Mitte Mai gingen Warren und Finanzminister Steven Mnuchin in dieser Angelegenheit gegeneinander an.

Also, was genau ist der Glass-Steagall Act und warum all die Kontroversen?

Das Glass-Steagall-Gesetz wurde unter FDR als Reaktion auf den Börsencrash von 1929 verabschiedet. Es bewirkte eine Mauer zwischen Geschäftsbanken und Investmentbanken, die 1999 nur teilweise aufgehoben wurde. Es besteht jedoch Einigkeit darüber, was das Glass-Steagall-Gesetz ist betrifft, gibt es Meinungsverschiedenheiten über seinen Einfluss auf die Finanzmärkte. Die Debatte konzentrierte sich insbesondere auf die Auswirkungen der Aufhebung auf die Finanzkrise von 2008 und ob sie eine Hauptursache der Krise war. Bemerkenswerterweise bleibt es trotz der Einführung neuer Rechtsvorschriften relevant. 2010 erließ die Obama-Regierung als Reaktion auf die Finanzkrise den Dodd-Frank Act. Ähnlich wie Glass-Steagall versuchte es, die finanzielle Stabilität zu fördern und den Verbraucher zu schützen, aber Dodd-Frank setzte die aufgehobenen Bestimmungen von Glass-Steagall nicht wieder ein.

Der folgende Artikel untersucht den historischen Kontext des Glass-Steagall-Gesetzes, die Erosion seiner Wirksamkeit über mehrere Jahrzehnte hinweg und seine Aufhebung im Jahr 1999. Anschließend befasst es sich mit einer Analyse seiner Auswirkungen auf die Finanzkrise von 2008.

Historischer Kontext und Bestandteile des Glass-Steagall-Gesetzes von 1933

Nach dem Börsencrash von 1929 wurde die Pecora-Kommission mit der Untersuchung seiner Ursachen beauftragt. Die Kommission identifizierte Probleme, darunter riskante Wertpapieranlagen, die Bankeinlagen gefährdeten, unsolide Kredite an Unternehmen, in die Banken investiert waren, und Interessenkonflikte. Andere Probleme waren eine Verwischung der Unterscheidung zwischen nicht versicherten und versicherten Praxen oder eine missbräuchliche Praxis, den gemeinsamen Kauf mehrerer Produkte zu verlangen. Der Kongress versuchte, diese Probleme mit dem Bankengesetz von 1933 und anderen Gesetzen anzugehen.

Durch die Abschnitte 16, 20, 21 und 32 des Bankengesetzes von 1933 ordnete der Kongress eine Trennung von Geschäftsbanken und Wertpapierfirmen an. Die folgenden vier Bestimmungen sind allgemein als Glass-Steagall-Gesetz bekannt geworden:

• In ihrer einfachsten Form verbieten die Abschnitte 20 und 32 Verbindungen zwischen Geschäftsbanken und Investmentbanken.
• § 21 legt fest, dass Investmentbanken keine Einlagen entgegennehmen dürfen.
• Section 16 verbietet es Geschäftsbanken, in Aktien zu investieren, beschränkt sie auf den Kauf und Verkauf von Wertpapieren als Vertreter und verbietet ihnen, Wertpapiere zu zeichnen und mit Wertpapieren zu handeln. Bestimmte Wertpapiere sind jedoch von dem Gesetz ausgenommen, die zusammenfassend als „bankfähige Wertpapiere“ bezeichnet werden. Wir werden später untersuchen, warum dies relevant ist.

Die Auswirkungen des Glass-Steagall-Gesetzes lassen sich anhand eines bekannten Namens veranschaulichen: Vor der Verabschiedung war JP Morgan & Co. sowohl im Geschäftsbankgeschäft als auch im Wertpapiergeschäft tätig. Danach spaltete es sich jedoch in zwei separate Firmen auf: die Investmentbank Morgan Stanley und die Geschäftsbank JPMorgan.

Während die Auswirkungen des Glass-Steagall-Gesetzes weitreichend waren, ist es ebenso wichtig zu beachten, was das Glass-Steagall-Gesetz nicht bewirkte. Abgesehen von der Einschränkung des Tätigkeitsbereichs von Geschäfts- und Investmentbanken war das Gesetz nicht dazu bestimmt, die Größe oder das Volumen solcher Aktivitäten zu begrenzen. Um auf das Beispiel von JP Morgan & Co. zurückzukommen, verbietet das Gesetz der Bank zwar, alle gleichen Aktivitäten innerhalb einer einzigen Organisation durchzuführen, es verbietet jedoch nicht dieselben Aktivitäten (Art und Umfang), wenn sie separat von JPMorgan und Morgan durchgeführt werden Stanley.

Der Glass-Steagall Act von 1933 verschlechtert sich

Im Laufe mehrerer Jahrzehnte verschlechterte sich die beabsichtigte klare Trennung zwischen kommerziellen und investiven Aktivitäten allmählich. Zu diesem Effekt trugen mehrere Faktoren bei, darunter Marktkräfte, gesetzliche Änderungen und die Ausnutzung regulatorischer Schlupflöcher.

In Bezug auf die Marktkräfte verursachten wirtschaftliche Bedingungen wie die steigende Inflation in den 1960er Jahren und steigende Marktzinsen (Grafik 1) während der Glass-Steagall-Ära Störungen. Dies bedeutete, dass Geschäftsbanken Schwierigkeiten hatten, effektiv zu konkurrieren, sodass sich Verbraucher und Firmenkunden zunehmend an Investmentbanken wandten, um lukrativere Produkte wie Geldmarktfonds und Handelspapiere zu erhalten. In den 1980er Jahren stieg die Zahl der gescheiterten und „problematischen“ Depotbanken auf der Beobachtungsliste der FDIC auf Rekordniveau (Grafik 2).

Die finanziellen Schwierigkeiten für Geschäftsbanken führten zu Forderungen nach regulatorischen Änderungen, die zu mehreren Gesetzen führten, die die Liste der „Banken zugelassenen Wertpapiere“ in Abschnitt 16 ergänzten und ihnen halfen, effektiver zu konkurrieren. Zwischen 1983 und 1994 erweiterte das Office of the Comptroller of the Currency (OCC) die Derivate, mit denen Banken handeln konnten, erheblich. Darüber hinaus ordnete ein weiteres wichtiges Gesetz – der Bank Holding Act von 1956 (BHC Act) – allgemein an, dass Bankholdinggesellschaften (BHCs) keine Unternehmen besitzen durften, die nicht im Bankgeschäft tätig waren. Entscheidend ist jedoch, dass das Gesetz es BHCs erlaubte, Unternehmen zu besitzen, die in Aktivitäten tätig sind, die „eng mit Bankgeschäften verbunden“ sind. Diese vage Sprache ließ viel Raum für Interpretationen.

Das Federal Reserve Board (Fed) und die OCC-Behörden wurden beauftragt, die Gesetzgebung umzusetzen, auszulegen und durchzusetzen. Bei der Auslegung der Mehrdeutigkeiten und Feinheiten von Glass-Steagall und dem BHC Act erlaubten die Behörden nach und nach immer mehr wertpapierähnliche Aktivitäten und Dienstleistungen. Höhere Gerichte ließen eine weite Auslegung des Gesetzes zu und erklärten ihre Rücksicht auf die Auslegungen der Behörden, was zu einer weiteren Lockerung der ursprünglich durch das Glass-Steagall-Gesetz auferlegten Beschränkungen führte.

Abgesehen von den oben genannten Lücken ermöglichten Schlupflöcher auch Finanzinstituten, die Trennung zwischen Geschäfts- und Investmentbanking zu umgehen. Beispielsweise wurde § 21 des Glass-Steagall-Gesetzes rücksichtslos ausgenutzt. Wie bereits erwähnt, untersagt Abschnitt 21 Investmentbanken, Einlagen entgegenzunehmen. „Einlagen“ wurden jedoch eng definiert, was Investmentbanken dazu veranlasste, kurzfristige Schuldtitel auszugeben, die im Wesentlichen als Äquivalent zu Einlagen fungierten, aber technisch zulässig waren. Obwohl sich die Banken an das Gesetz hielten, verletzten sie daher seine Absicht.

Aufhebung des Glass-Steagall-Gesetzes

In den späten 1990er Jahren war der Glass-Steagall Act im Wesentlichen wirkungslos geworden. Im November 1999 unterzeichnete der damalige Präsident Bill Clinton den Gramm-Leach-Bliley Act (GLBA) in Kraft. GLBA hob die Abschnitte 20 und 32 des Glass-Steagall-Gesetzes auf, die die Verzahnung von Handels- und Investitionstätigkeiten verboten hatten. Die teilweise Aufhebung ermöglichte das Universal Banking, das Geschäfts- und Investmentbanking-Dienstleistungen unter einem Dach vereint.

Viele Experten betrachten GLBA als „ratifizierend, nicht revolutionierend“, da es lediglich eine bereits laufende Änderung formalisierte. Die GLBA ließ jedoch die Abschnitte 16 und 21 intakt, die noch heute bestehen. Diese haben bis heute praktische Auswirkungen auf die Industrie. Beispielsweise schränken sie Investment-Management-Firmen wie Bridgewater Associates ein, Girokonten anzubieten, und verbieten Geschäftsbanken wie Wells Fargo, mit riskanten Wertpapieren wie Vieh-Futures zu handeln.

Nach der Aufhebung begann für den US-Bankensektor eine Zeit der Megafusionen, aus der Giganten wie die Citigroup und die Bank of America hervorgingen. Das Ausmaß dieser Konsolidierung ist unten grafisch dargestellt.

Nach diesem Zeitraum wuchsen die Vermögenswerte der neuen sechs größten Banken von etwa 20 % des BIP im Jahr 1997 auf über 60 % des BIP im Jahr 2008, wie unten dargestellt:

Zentrale Debatte: Hat das Fehlen von Glass-Steagall die Krise von 2008 verursacht?

Nach der Finanzkrise von 2008 wurde viel darüber diskutiert, ob das Fehlen von Glass-Steagalls Bestimmungen die Krise verursacht hat. Angesichts der Komplexität des vorliegenden Themas würde eine abschließende Bewertung des Problems den Rahmen dieses Artikels sprengen. Nichtsdestotrotz haben wir unten die Hauptdiskussionsthemen zusammengefasst und was die beiden großen Denkschulen jeweils glauben.

Die Immobilienblase und unvorsichtige Kreditvergabestandards

Zwischen 1998 und 2006 stiegen der Wohnungsmarkt und die Wohnungspreise auf nie dagewesene Höchststände. Wie viele Leser bereits wissen, war der spätere Absturz des Marktes eine Hauptursache für die Finanzkrise. Eine wichtige Determinante des Immobilienbooms war die Verwendung unvorsichtiger Kreditvergabestandards und das anschließende Wachstum von Subprime-Hypothekendarlehen. Die meisten dieser Kredite wurden an Eigenheimkäufer mit Faktoren vergeben, die sie daran hinderten, sich für ein erstklassiges Darlehen zu qualifizieren. Viele Subprime-Darlehen enthielten auch knifflige Funktionen, die die anfänglichen Zahlungen niedrig hielten, die Kreditnehmer jedoch einem Risiko aussetzten, wenn die Zinssätze stiegen oder die Immobilienpreise fielen. Als die Immobilienpreise zu fallen begannen, stellten viele Kreditnehmer leider fest, dass sie mehr Schulden für ihre Häuser hatten, als sie wert waren.

Laut der Financial Crisis Inquiry Commission (FCIC), die die offizielle staatliche Untersuchung der Krise durchführte, hat sich der Prozentsatz der Kreditnehmer, die ihre Hypotheken Monate nach der Kreditvergabe nicht mehr bezahlen konnten, von 2006 bis Ende 2007 fast verdoppelt. Die Meldungen über verdächtige Aktivitäten im Zusammenhang mit Hypothekenbetrug nahmen zu 20-fach zwischen 1996 und 2005, mehr als verdoppelt zwischen 2005 und 2009 (Grafik 4). Die Verluste aus diesem Betrug wurden auf 112 Milliarden Dollar geschätzt.

Hat die Aufhebung des Glass-Steagall-Gesetzes zur Verschlechterung der Zeichnungsstandards beigetragen, die den Immobilienboom und schließlich den Zusammenbruch angeheizt hat? Wie vorherzusehen, sind die Meinungen geteilt.

Auf der einen Seite betonen diejenigen, die glauben, dass das Fehlen von Glass-Steagall die Krise nicht verursacht hat, dass das Anbieten von Hypotheken schon immer ein Kerngeschäft für Geschäftsbanken war und das Bankensystem daher immer hohen Ausfallraten bei Hypotheken für Wohnimmobilien ausgesetzt war. Glass-Steagall war nie dazu bestimmt, Kreditqualifikationsstandards zu adressieren oder zu regulieren.

Darüber hinaus beschränkte der Glass-Steagall Act zwar die Investitionstätigkeit von Geschäftsbanken, hinderte jedoch Nicht-Einlagenbanken nicht daran, Hypotheken zu vergeben, die mit Geschäftsbanken konkurrierten, oder diese Hypotheken an Investmentbanken zu verkaufen. Es hinderte Investmentbanken auch nicht daran, die Hypotheken zu verbriefen, um sie dann an institutionelle Investoren zu verkaufen. Es ging auch nicht auf die Anreize der Institute ein, die Hypotheken begeben oder hypothekenbezogene Wertpapiere verkaufen. Da diese Probleme nicht direkt angesprochen wurden, ist es unwahrscheinlich, dass das Glass-Steagall-Gesetz den Rückgang der Hypothekenversicherungsstandards hätte verhindern können, der zum Immobilienboom der 2000er Jahre führte.

Andererseits glauben diejenigen, die argumentieren, dass das Fehlen von Glass-Steagall die Krise verursacht hat , dass der Rückgang der Zeichnungsstandards tatsächlich teilweise oder indirekt durch das Fehlen des Gesetzes verursacht wurde. Die Leser werden sich vom Anfang des Artikels daran erinnern, dass die Bestimmungen von Glass-Steagall die Interessenkonflikte und andere potenzielle Missbräuche von Universalbanken adressierten. Nach der Aufhebung von Glass-Steagall ist es denkbar, dass Universalbanken darauf abzielten, sich einen anfänglichen Marktanteil auf dem Wertpapiermarkt zu verschaffen, indem sie die Underwriting-Standards senkten. Unabhängig davon könnten Universalbanken auch Eigengeschäfte tätigen und ihre eigenen Interessen denen ihrer Kunden vorziehen. Diese beiden Anreize könnten zu einem Rückgang der Zeichnungsstandards geführt oder diesen verstärkt haben.

Eine Studie der Europäischen Zentralbank verglich in den zehn Jahren nach der Aufhebung von Glass-Steagall die Ausfallquoten von Wertpapieren, die von Investmentgesellschaften ausgegeben wurden, mit Wertpapieren, die von großen Universalbanken ausgegeben wurden. Die Studie ergab, dass Wertpapiere, die über den Universalbankkanal ausgegeben wurden, „eine deutlich höhere Ausfallrate“ aufwiesen als solche, die von reinen Investmentgesellschaften ausgegeben wurden. Während die Autoren keine Hinweise auf Insichgeschäfte fanden, fanden sie Hinweise auf eine Unterschätzung des Ausfallrisikos.

Obwohl diese Ergebnisse nicht ganz schlüssig sind, deuten sie doch darauf hin, dass die Abwesenheit von Glass-Steagall die Underwriting-Standards verschlechtert haben könnte. Hätte es Glass-Steagall gegeben, wären diese universellen Bankinstitute nicht geschaffen worden. Dennoch hätte die Verordnung neue Marktteilnehmer, die nur auf Investitionen spezialisiert sind, nicht daran gehindert, ebenfalls Marktanteile zu gewinnen. Und wie wir bereits erwähnt haben, befasste sich der Glass-Steagall Act nie direkt mit Kreditqualifikationsstandards oder hinderte Nicht-Einleger daran, Hypotheken zu verlängern, neu zu verpacken und zu verkaufen. Es ist daher unwahrscheinlich, dass das Glass-Steagall-Gesetz den Rückgang der Hypothekenzeichnungsstandards hätte verhindern können, aber sein Fehlen hätte die Situation verschlimmern können.

„Too Big to Fail“ und systemische Risiken

Das zweite große Diskussionsthema im Zusammenhang mit Glass-Steagall und der Finanzkrise dreht sich um das Thema „Too big to fail“ und systemische Risiken. Wenn der Ausfall eines Instituts zu systemischen Risiken führen könnte, wodurch Finanzinstitute ansteckend und weitreichend geschädigt würden, galt es als zu groß, um zu scheitern (TBTF). TBTF-Institutionen sind so groß, miteinander verbunden und wichtig, dass ihr Scheitern für das größere Wirtschaftssystem katastrophal wäre. Sollten sie scheitern, werden die damit verbundenen Kosten von Staat und Steuerzahlern getragen.

Die Relevanz von TBTF für die Finanzkrise wurde von Ben Bernanke in einer Rede von 2010 umrissen, die wie folgt zusammengefasst wird:

1. Diese Institutionen werden „mehr Risiken eingehen als wünschenswert“ und erwarten, Unterstützung zu erhalten, wenn ihre Wetten schlecht laufen;
2. Es schafft ein ungleiches Spielfeld zwischen großen und kleinen Firmen, was das Risiko erhöht und den Marktanteil von TBTF-Firmen zum Nachteil der Finanzstabilität erhöht; und
3. Genau wie während der Krise hat der Zusammenbruch und Beinahe-Zusammenbruch von TBTF-Organisationen die Finanzmärkte gestört, den Kreditfluss behindert, einen starken Rückgang der Vermögenspreise verursacht und das Verbrauchervertrauen beeinträchtigt.

Wenn man akzeptiert, dass systemische Risiken und TBTF-Institutionen maßgeblich zur Krise von 2008 beigetragen haben, dann wendet sich die Debatte der Frage zu, ob das Fehlen von Glass-Steagall zur Entstehung von TBTF-Institutionen und ihren katastrophalen Auswirkungen beigetragen hat. Schließlich setzte die Aufhebung von Glass-Steagall im Jahr 1999 eine Welle von Mega-Fusionen in Gang, die riesige Finanzkonglomerate hervorbrachte, von denen viele fest zum TBTF-Lager gehören.

Befürworter dieser Philosophie weisen auf die Notlage der Citigroup hin. Das Fehlen von Glass-Steagall ermöglichte die Geburt der Citigroup (Citi) durch die Fusion von Citibank und Travellers, einer Versicherungsgesellschaft. In den Jahren vor der Krise ging Citi enorme Eigeninvestitionen ein und hatte ein starkes Engagement in Wertpapieren auf der Grundlage von Subprime-Hypotheken erworben und wurde schließlich bis 2006 zum zweitgrößten Underwriter solcher Wertpapiere. Als die Immobilienkrise die Märkte erschütterte, wurde Citi hart getroffen. schließlich die größte finanzielle Rettungsaktion der Geschichte in Höhe von 476,2 Milliarden US-Dollar an Mitteln aus dem Troubled Assets Relief Program und den Brieftaschen der Steuerzahler erforderlich.

Abgesehen von der Citigroup waren die meisten anderen schwer angeschlagenen Institute in der Finanzkrise jedoch keine Geschäftsbanken. Wie der Finanzkolumnist Andrew Sorkin betont, waren sowohl Bear Stearns als auch Lehman Brothers reine Investmentbanken ohne Verbindungen zum Geschäftsbankengeschäft. Merrill Lynch, eine andere Investmentbank, die schließlich gerettet wurde, war von Glass-Steagall ebenfalls nicht betroffen. Die Versicherungsgesellschaft American International Group (AIG) stand kurz vor dem Scheitern, lag aber außerhalb des Einflussbereichs von Glass-Steagall. Was die Bank of America betrifft, so waren die Hauptprobleme auf die Übernahme von Countrywide Financial zurückzuführen, einem Subprime-Kreditgeber, der schlechte Kredite vergeben hatte – etwas, das unter Glass-Steagall zulässig war.

Ironischerweise ermöglichte die Aufhebung von Glass-Steagall tatsächlich die Rettung vieler großer Institute nach der Krise: Immerhin rettete JPMorgan Chase Bear Stearns und Bank of America Merrill Lynch, was vor der Aufhebung von 1999 unzulässig gewesen wäre. Beide waren bereits im Handels- und Investmentbanking tätig, als sie die beiden insolventen Investmentbanken retteten. Alles in allem scheinen die Beweise also nicht die Ansicht zu stützen, dass die Abwesenheit von Glass-Steagall eine Ursache für die Finanzkrise war.

Schattenbanken und Turbulenzen an den Wertpapiermärkten

Ein weiteres Thema im Zusammenhang mit Glass-Steagall und der Finanzkrise dreht sich um den Aufstieg des Schattenbankwesens, von dem viele glauben, dass es eine Hauptursache der Krise war. Laut Ben Bernanke sind beim Schattenbankgeschäft in der Regel Finanzintermediäre beteiligt, die Bankfunktionen ausüben, aber getrennt vom traditionellen System regulierter Depotbanken operieren. Diese Aktivitäten generieren Liquidität über die Kapitalmärkte und sind nicht FDIC-versichert.

Praktische Beispiele dafür, welche Art von Institutionen und Aktivitäten im Schattenbankensektor tätig sind, sind vielfältig. Betrachten wir den Markt für Pensionsgeschäfte (Repo-Markt), einen Markt für kurzfristige, besicherte Kredite. Der Repo-Markt funktioniert wie folgt: Einleger (institutionelle Anleger und große Unternehmen) brauchen einen Ort, an dem sie liquide Mittel parken können, die einen höheren Zinssatz zahlen als von Geschäftsbanken angeboten. Banker (Investmentbanken und Broker-Dealer-Unternehmen) sind bereit, ein solches Produkt in Form von Repo-Geschäften anzubieten. Im Gegenzug erhält der Kreditgeber sichere, liquide Sicherheiten, sodass der Kreditgeber die Sicherheiten einfach beschlagnahmen kann, wenn der Kreditnehmer das Geld nicht zurückgeben kann.

In den Jahren vor der Krise explodierte der Repo-Markt und wuchs von 2 Billionen US-Dollar im Jahr 1997 auf 7 Billionen US-Dollar im Jahr 2008. Folglich stieg auch die Nachfrage nach sicheren Sicherheiten für diese Repo-Vereinbarungen. Hypothekenbesicherte Wertpapiere, ein innovatives Finanzprodukt, trugen dazu bei, diese Nachfrage nach Sicherheiten zu befriedigen. Geschäftsbanken vergeben Kredite an Verbraucher und Unternehmen, aber anstatt diese in ihren Bilanzen zu halten, können sie sie an Briefkastenfirmen verkaufen. Briefkastenfirmen finanzieren den Erwerb dieser Vermögenswerte durch die Ausgabe von forderungsbesicherten Wertpapieren (ABS), wie z. B. hypothekenbesicherten Wertpapieren, die zu Verbindlichkeiten von Briefkastenfirmen werden und an Investoren auf den Kapitalmärkten verkauft werden.

Das Beispiel des Repo-Marktes ist aus mehreren Gründen relevant. Erstens war das Wachstum des Repo-Marktes ein Indikator für das Gesamtwachstum des Schattenbankenmarktes (Grafik 5 oben). Zweitens spielte sie in der Krise eine besonders große Rolle: Der erwähnte US-Immobilienboom wurde größtenteils auf diese Weise finanziert. Schließlich, und vielleicht am wichtigsten, veranschaulichen der Repo-Markt und die damit verbundenen MBS-Märkte die Komplexität des Schattenbankwesens (Abbildung 3). Bei jedem Schritt im Prozess wird die wahre Qualität der zugrunde liegenden Sicherheiten weiter verschleiert und mit jedem Glied, das der Kette hinzugefügt wird, werden mehr Kredite aufgenommen. Während dies theoretisch das Risiko diversifiziert, verschleiert es auch die Bewertung der Qualität einzelner Stücke. All dies hat natürlich zur Folge, dass bei Vertrauensschwund die Strukturen bröckeln, weil Investoren das wahre Ausmaß der Risiken dieser Transaktionen nicht einschätzen können.

Es ist allgemein anerkannt, dass Schattenbanken eine wichtige Determinante der Finanzkrise von 2008 waren. Viele diskutieren jedoch darüber, ob Glass-Steagall das Wachstum der Schattenbanken und damit die Finanzkrise eingedämmt hätte.

Oberflächlich betrachtet waren die mit der Finanzkrise verbundenen Schattenbankaktivitäten durch das Glass-Steagall-Gesetz weder verboten noch relevant. Als sich mehr Aktivitäten, die zuvor innerhalb des Geschäftsbankensektors durchgeführt wurden, auf diesen parallelen und unregulierten Markt verlagerten, entstand ein riskanteres Verhalten und die Zeichnungs- und Kreditvergabestandards rutschten ab. Entscheidend ist jedoch, dass diese neuen Schattenbankenmärkte außerhalb des Zuständigkeitsbereichs von Glass-Steagall und des Bankengesetzes lagen. Wenn überhaupt, argumentieren viele, dass der eigentliche regulatorische Schuldige der Commodity Futures Modernization Act von 2000 war, der außerbörsliche Derivate deregulierte. Das Verbot der Regulierungsbehörden, diese Aktivitäten einzuschränken, sendete eine starke „Anything goes“-Botschaft an die Derivatemärkte.

Auf einer tieferen Ebene bezweifeln jedoch viele, ob das Fehlen von Glass-Steagall indirekt die Ausbreitung des Schattenbankwesens ermöglicht hat. Und entscheidend ist, ob der Geschäftsbankensektor mit seinen FDIC-versicherten Verbrauchereinlagen das Wachstum des Sektors finanziert hat und ob dies nach dem Glass-Steagall-Gesetz zulässig gewesen wäre.

In einem Interview im Januar 2016 beschuldigte Bernie Sanders: „Secretary Clinton sagt, dass Glass-Steagall die Finanzkrise nicht verhindert hätte, weil Schattenbanken wie AIG und Lehman Brothers, nicht große Geschäftsbanken, die wahren Schuldigen waren. Schattenbanken spielten rücksichtslos, aber woher kam dieses Geld? Es stammte aus den staatlich versicherten Bankeinlagen großer Geschäftsbanken – etwas, das nach dem Glass-Steagall-Gesetz verboten worden wäre.“ Warren Gunnels, Chefberater von Sanders, erläuterte weiter: „Geschäftsbanken stellten Schattenbanken die Finanzierung in Form von Hypotheken, Pensionsgeschäften und Kreditlinien zur Verfügung. Darüber hinaus spielten Geschäftsbanken eine entscheidende Rolle als Käufer und Verkäufer von hypothekenbesicherten Wertpapieren, Credit Default Swaps und anderen Derivaten. Dies wäre ohne die Verwässerung von Glass-Steagall in den 1980er Jahren und die schließliche Aufhebung von Glass-Steagall im Jahr 1999 nicht passiert.“

Der allgemeine Konsens unter Experten ist, dass diese Behauptungen falsch sind. Laut Lawrence J. White, einem Experten für Finanzregulierung an der New York University, „hätten Geschäftsbanken all diese Dinge in den 1960er Jahren oder früher tun können, sogar bevor die Gerichtsentscheidungen der Fed und des OCC begannen, die Strukturen von Glass zu lockern. Steagall.“ Phillip Wallach, Fellow der Brookings Institution, fügt hinzu: „Der Aufstieg von hypothekenbesicherten Wertpapieren erscheint mir nicht als offensichtlich unvereinbar mit Glass-Steagall.“ Geschäftsbanken waren jedoch nicht schuldlos. Geschäftsbanken nutzten das Schattenbankensystem, um Liquidität und Kreditrisiken aus ihren Bilanzen zu entfernen und sie aus dem traditionellen Bankwesen heraus zu transferieren – Risiken, die nicht aus dem Finanzsystem eliminiert wurden. Dennoch wären diese Aktivitäten wahrscheinlich unter Glass-Steagall erlaubt gewesen.

In Bezug auf Sanders spezifische Erwähnungen von Lehman Brothers und AIG kam die FCIC zu dem Schluss, dass sich Lehman Brothers hauptsächlich auf Finanzierungsquellen außerhalb der Banken stützte und daher Einlagen nicht gefährdete. Was AIG betrifft, das schließlich eine staatliche Rettungsaktion in Höhe von 180 Milliarden US-Dollar benötigte, „wurden enorme Verkäufe von Credit Default Swaps getätigt, ohne anfängliche Sicherheiten zu stellen, Kapitalreserven beiseite zu legen oder ihr Risiko abzusichern – ein tiefgreifender Fehler in der Unternehmensführung.“ Die FCIC kam zu dem Schluss, dass dies aufgrund der Deregulierung von Derivaten, insbesondere des oben erwähnten Commodity Futures Modernization Act von 2000, möglich war.

Während man argumentieren könnte, dass Schattenbankmärkte das Produkt eines deregulierten Umfelds waren, das durch die Aufhebung von Glass-Steagall weiter verstärkt wurde, kann das Fehlen von Glass-Steagall streng genommen nicht als Ursache für das Wachstum des Marktes angesehen werden. Wäre das Glass-Steagall-Gesetz in vollem Umfang in Kraft gewesen, hätte sein Verbot der Zugehörigkeit zu Handels- und Investmentbanken die undurchsichtige Transparenz der Produktrisiken und die daraus resultierende Panik der Anleger nicht verhindert.

„Wie Ikarus hatten sie nie Angst, der Sonne immer näher zu kommen“

Es ist schwierig, eine endgültige Schlussfolgerung hinsichtlich der Auswirkungen der Abwesenheit von Glass-Steagall auf die Finanzkrise zu ziehen. Die Schuldigen und Ursachen der Krise waren vielfältig, und einen Faktor herauszugreifen, würde die Wahrheit zu sehr vereinfachen. Abgesehen davon scheint der allgemeine Konsens unter Akademikern und Finanzexperten zu sein, dass die Abwesenheit von Glass-Steagall wahrscheinlich nicht an der Krise von 2008 schuld war. Sogar Elizabeth Warren, Verfechterin seiner Wiederbelebung, räumte ein, dass die Krise nicht hätte vermieden werden können, selbst wenn Glass-Steagall noch vorhanden gewesen wäre. Auch der frühere Finanzminister Tim Geithner weist seine Rolle in der Krise zurück. Und Paul Krugman, ein starker Befürworter der Finanzdienstleistungsregulierung, stimmt zu: „Die Aufhebung von Glass-Steagall war ein Fehler. Aber es hat nicht die Finanzkrise verursacht.“

Letztendlich kann man die Ergebnisse der Financial Crisis Inquiry Commission nicht übersehen, einer überparteilichen Institution, deren 500-seitiger Bericht zu dem Schluss kam, dass „weder das Community Reinvestment Act noch die Entfernung der Glass-Steagall-Firewall eine wesentliche Ursache waren. Die Krise lässt sich erklären, ohne auf diese Faktoren zurückzugreifen.“

Dennoch gibt es Vertrauen in eine oft übersehene, indirekte Ursache für das Fehlen des Gesetzes: die Schaffung einer rücksichtslosen, risikofreudigen, profitorientierten Kultur an der Wall Street. Tatsächlich hat der Wirtschaftsnobelpreisträger Joseph Stiglitz diesen kulturellen Wandel als einen seiner fünf wichtigsten Faktoren genannt, die zur Rezession beigetragen haben: „Die wichtigste Folge der Aufhebung von Glass-Steagall war indirekt – sie lag in der Art und Weise, wie die Aufhebung eine ganze Kultur veränderte […] Als die Aufhebung von Glass-Steagall Investment- und Geschäftsbanken zusammenbrachte, setzte sich die Investmentbankenkultur durch. Es bestand eine Nachfrage nach hohen Renditen, die nur durch hohe Hebelwirkung und große Risikobereitschaft erzielt werden konnten.“

Diese Denkweise und die daraus resultierende rücksichtslose Kultur waren zwar nicht greifbar, aber zweifellos real. Wie einige Experten behaupten, war die Investmentbanking-Kultur der Risikobereitschaft, der Konzentration auf kurzfristige Gewinne und der Depriorisierung von Kundeninteressen der Kern der Krise – die möglicherweise nicht vorhanden war oder zumindest minimiert worden wäre Glass-Steagall. Der FCIC-Bericht fasst es am besten zusammen: „Die großen Investmentbanken […] konzentrierten ihre Aktivitäten zunehmend auf riskante Handelsaktivitäten, die satte Gewinne einbrachten […] Wie Ikarus hatten sie nie Angst, der Sonne immer näher zu kommen.“