Ley Glass-Steagall: ¿Causó su derogación la crisis financiera?

Puntos clave

• La Ley Glass-Steagall de 1933 efectuó una separación entre las actividades bancarias comerciales y de inversión. Antes de su implementación, JP Morgan & Co. operaba en actividades de banca comercial y valores. Posteriormente, se dividió en el banco de inversión Morgan Stanley y el banco comercial JPMorgan.
• Después de décadas de erosión, dos disposiciones de la Ley fueron derogadas en 1999 por la Ley Gramm-Leach-Bliley bajo la administración del entonces presidente Clinton. Permitió la banca universal bajo una estructura.
• Dos disposiciones restantes todavía están intactas hoy: limitan que las empresas de gestión de inversiones como Bridgewater Associates ofrezcan cuentas corrientes y prohíben que los bancos comerciales como Wells Fargo negocien con valores riesgosos como futuros de ganado.
• La derogación marcó el comienzo de un período de mega fusiones. Los nuevos seis bancos más grandes aumentaron sus activos del 20% del PIB en 1997 a más del 60% del PIB en 2008.
• El porcentaje de prestatarios que incumplieron con sus hipotecas casi se duplicó desde 2006 hasta fines de 2007, en gran parte debido a normas crediticias imprudentes.
• El debate se ha centrado en si la ausencia de Glass-Steagall condujo a una disminución de los estándares de suscripción. Un estudio encontró que los valores emitidos a través de bancos universales tenían "una tasa de incumplimiento significativamente más alta" en comparación con los emitidos por sociedades de inversión.
• Citigroup finalmente requirió el rescate financiero más grande de la historia, por una suma de $ 476.2 mil millones del gobierno y los contribuyentes, dando crédito a la afirmación de que la ausencia de Glass-Steagall causó la crisis financiera.
• Sin embargo, la mayoría de las instituciones demasiado grandes para quebrar eran en realidad bancos de inversión puros o compañías de seguros, no bancos universales (por ejemplo, Lehman Brothers, Bear Stearns, Merrill Lynch, AIG).
• Irónicamente, la derogación de Glass-Steagall permitió el rescate de algunas instituciones después de la crisis. Permitió que JPMorgan Chase rescatara a Bear Stearns y que Bank of America rescatara a Merrill Lynch.
• Antes de la crisis, el mercado de repos de la banca en la sombra se disparó, pasando de 2 billones de dólares en 1997 a 7 billones de dólares en 2008. El crecimiento del mercado de repos es indicativo del crecimiento general de la banca en la sombra, cuyos pasivos habían superado con creces los del sector bancario tradicional. para 2008.
• ¿Permitió la ausencia de Glass Steagall que los bancos comerciales impulsaran el crecimiento del sector bancario en la sombra? "Los bancos comerciales podrían haber hecho todas esas cosas en la década de 1960 o antes, incluso antes de que las decisiones judiciales de la Fed y la OCC comenzaran a aflojar las estructuras de Glass-Steagall". --Lawrence J. White, experto en regulación financiera de la Universidad de Nueva York
• En general, aunque el consenso general es que la ausencia de Glass-Steagall no fue la causa principal de la crisis, la cultura subyacente de asunción de riesgos excesivos y ganancias a corto plazo era real. Según la Comisión de Investigación de Crisis Financiera, "Los grandes bancos de inversión [...] centraron sus actividades cada vez más en actividades comerciales riesgosas que produjeron grandes ganancias [...] Como Ícaro, nunca temieron volar cada vez más cerca del sol".

Introducción

En los últimos años, la Ley Glass-Steagall ha ocupado muchos titulares en las noticias. En 2013, reunió a la senadora demócrata Elizabeth Warren y al senador republicano John McCain cuando propusieron su Ley Glass-Steagall del siglo XXI. Durante la campaña electoral presidencial más reciente, creó un acuerdo inesperado entre figuras políticas tan variadas como Donald Trump y Bernie Sanders. Desde entonces, el entusiasmo por el tema ha mostrado pocas señales de decaer. En abril de este año, Gary Cohn, asesor del presidente, abogó públicamente por la reactivación de la legislación y, recientemente, a mediados de mayo, Warren y el secretario del Tesoro, Steven Mnuchin, se enfrentaron cara a cara sobre el tema.

Entonces, ¿qué es exactamente la Ley Glass-Steagall y por qué tanta controversia?

La Ley Glass-Steagall fue aprobada bajo FDR como respuesta a la caída del mercado de valores de 1929. Efectuó un muro entre la banca comercial y la banca de inversión, solo para ser derogada parcialmente en 1999. Si bien existe consenso sobre lo que la Ley Glass-Steagall se refiere, hay desacuerdo en torno a su influencia en los mercados financieros. En particular, el debate se ha centrado en los efectos de la derogación en la crisis financiera de 2008 y si fue una de las principales causas de la crisis. En particular, sigue siendo relevante a pesar de la introducción de legislación reciente. En 2010, la administración Obama promulgó la Ley Dodd-Frank en respuesta a la crisis financiera. Al igual que Glass-Steagall, intentó promover la estabilidad financiera y proteger al consumidor, pero Dodd-Frank no restableció las disposiciones derogadas de Glass-Steagall.

El siguiente artículo examina el contexto histórico de la Ley Glass-Steagall, la erosión de su efectividad durante varias décadas y su derogación en 1999. Luego profundiza en un análisis de su impacto en la crisis financiera de 2008.

Contexto histórico y componentes de la Ley Glass-Steagall de 1933

A raíz de la caída de la bolsa de valores de 1929, la Comisión Pecora se encargó de investigar sus causas. La Comisión identificó problemas que incluían inversiones de valores riesgosas que ponían en peligro los depósitos bancarios, préstamos poco sólidos hechos a empresas en las que se invirtieron los bancos y conflictos de interés. Otros problemas incluyeron la confusión de la distinción entre prácticas aseguradas y no aseguradas, o una práctica abusiva de exigir compras conjuntas de múltiples productos. El Congreso intentó abordar estos problemas con la Ley Bancaria de 1933 y otras leyes.

A través de las Secciones 16, 20, 21 y 32 de la Ley Bancaria de 1933, el Congreso ordenó la separación de los bancos comerciales y las casas de bolsa. Las siguientes cuatro disposiciones son lo que se conoce comúnmente como la Ley Glass-Steagall:

• En su forma más simple, las Secciones 20 y 32 prohíben las afiliaciones entre bancos comerciales y bancos de inversión.
• El artículo 21 estipula que los bancos de inversión no pueden recibir depósitos.
• La Sección 16 prohíbe a los bancos comerciales invertir en acciones, los limita a comprar y vender valores como agente y les prohíbe suscribir y negociar valores. Sin embargo, ciertos valores están exentos de la Ley, denominados colectivamente "valores elegibles para bancos". Exploraremos por qué esto es relevante más adelante.

Los efectos de la Ley Glass-Steagall pueden ejemplificarse con un nombre familiar: antes de su promulgación, JP Morgan & Co. operaba tanto en actividades de banca comercial como de valores. Sin embargo, posteriormente se dividió en dos empresas separadas: el banco de inversión, Morgan Stanley, y el banco comercial, JPMorgan.

Si bien los efectos de la Ley Glass-Steagall fueron de gran alcance, es igualmente importante señalar lo que la Ley Glass-Steagall no hizo. Más allá de limitar el alcance de las actividades de los bancos comerciales y de inversión, la Ley no pretendía limitar el tamaño o el volumen de tales actividades. Por lo tanto, volviendo al ejemplo de JP Morgan & Co., si bien la Ley prohibía al banco realizar todas las mismas actividades dentro de una sola organización, no prohibía las mismas actividades (tipo y volumen) si se realizaban por separado a través de JPMorgan y Morgan. Stanley.

La Ley Glass-Steagall de 1933 se deteriora

A lo largo de varias décadas, la pretendida separación clara entre las actividades comerciales y de inversión se deterioró gradualmente. Múltiples factores contribuyeron a este efecto, incluidas las fuerzas del mercado, los cambios estatutarios y la explotación de lagunas regulatorias.

En lo que respecta a las fuerzas del mercado, las condiciones económicas, como el aumento de la inflación en la década de 1960 y el aumento de las tasas de interés del mercado (Gráfico 1) durante la era Glass-Steagall, causaron interrupciones. Esto significó que los bancos comerciales lucharon para competir de manera efectiva, por lo que los consumidores y los clientes corporativos recurrieron cada vez más a los bancos de inversión en busca de productos más lucrativos como fondos del mercado monetario y papel comercial. Para la década de 1980, el número de instituciones de depósito fallidas y “problemáticas” en la lista de vigilancia de la FDIC aumentó a niveles récord (Gráfico 2).

Las dificultades financieras de los bancos comerciales dieron lugar a pedidos de cambios regulatorios, lo que resultó en varias leyes que se agregaron a la lista de "valores elegibles para bancos" de la Sección 16 y los ayudaron a competir de manera más efectiva. Entre 1983 y 1994, la Oficina del Contralor de la Moneda (OCC) amplió ampliamente los derivados en los que podían operar los bancos. Además, otra pieza importante de la legislación, la Ley de tenencia bancaria de 1956 (Ley BHC), generalmente ordenaba que las sociedades de tenencia bancaria (BHC) no podían ser propietarias de empresas dedicadas a actividades no bancarias. De manera crucial, sin embargo , la ley permitió a las BHC poseer empresas dedicadas a actividades “estrechamente relacionadas” con las actividades bancarias. Este lenguaje vago dejaba mucho espacio para la interpretación.

La Junta de la Reserva Federal (Fed) y las agencias de la OCC se encargaron de implementar, interpretar y hacer cumplir la legislación. Al interpretar las ambigüedades y sutilezas de Glass-Steagall y la Ley BHC, las agencias permitieron gradualmente un número cada vez mayor de actividades similares a los productos y servicios de valores. Los tribunales superiores permitieron una interpretación amplia de la ley y declararon su deferencia a las interpretaciones de las agencias, lo que llevó a una mayor relajación de las restricciones impuestas originalmente por la Ley Glass-Steagall.

Aparte de lo anterior, las lagunas también permitieron a las instituciones financieras eludir la separación entre la banca comercial y la de inversión. Por ejemplo, la Sección 21 de la Ley Glass-Steagall fue explotada sin piedad. Como se mencionó anteriormente, la Sección 21 prohibía a los bancos de inversión recibir depósitos. Sin embargo, los “depósitos” se definieron de manera restringida, lo que llevó a los bancos de inversión a emitir instrumentos de deuda a corto plazo que esencialmente funcionaban como el equivalente de los depósitos pero que eran técnicamente permisibles. Por lo tanto, aunque los bancos cumplieron con la ley, violaron su intención.

Derogación de la Ley Glass-Steagall

A fines de la década de 1990, la Ley Glass-Steagall prácticamente se había vuelto ineficaz. En noviembre de 1999, el entonces presidente Bill Clinton firmó la Ley Gramm-Leach-Bliley (GLBA) que entró en vigor. GLBA derogó las Secciones 20 y 32 de la Ley Glass-Steagall, que prohibía la interconexión de actividades comerciales y de inversión. La derogación parcial permitió la banca universal, que combina los servicios bancarios comerciales y de inversión bajo un mismo techo.

Muchos expertos consideran que GLBA “ratifica, en lugar de revolucionar”, en el sentido de que simplemente formalizó un cambio que ya estaba en curso. Sin embargo, GLBA dejó intactas las Secciones 16 y 21, que todavía están vigentes en la actualidad. Estos continúan teniendo efectos prácticos en la industria actual. Por ejemplo, limitan que las empresas de gestión de inversiones como Bridgewater Associates ofrezcan cuentas corrientes y prohíben que los bancos comerciales como Wells Fargo negocien con valores de riesgo, como futuros de ganado.

Tras la derogación, el sector bancario estadounidense se embarcó en un período de mega fusiones, creando gigantes como Citigroup y Bank of America. El alcance de esta consolidación se muestra gráficamente a continuación.

Después de este período, los nuevos seis bancos más grandes aumentaron sus activos de alrededor del 20 % del PIB en 1997 a más del 60 % del PIB en 2008, como se muestra a continuación:

Debate central: ¿La ausencia de Glass-Steagall causó la crisis de 2008?

A raíz de la crisis financiera de 2008, ha habido mucha discusión sobre si la ausencia de las disposiciones de Glass-Steagall causó la crisis. Dada la complejidad del tema en cuestión, una evaluación concluyente del problema está más allá del alcance de este artículo. Sin embargo, hemos resumido a continuación los principales temas de discusión y lo que las dos principales escuelas de pensamiento creen para cada uno.

La burbuja inmobiliaria y los estándares de préstamos imprudentes

Entre 1998 y 2006, el mercado de la vivienda y los precios de la vivienda subieron a niveles nunca antes vistos. Como muchos lectores ya saben, la posterior caída del mercado fue una de las principales causas de la crisis financiera. Un determinante importante del auge de la vivienda fue la utilización de normas de préstamo imprudentes y el posterior crecimiento de los préstamos hipotecarios de alto riesgo. La mayoría de estos préstamos se otorgaron a compradores de viviendas con factores que les impidieron calificar para un préstamo preferencial. Muchos préstamos de alto riesgo también incluían características engañosas que mantenían bajos los pagos iniciales pero sometían a los prestatarios a riesgos si las tasas de interés subían o los precios de las casas bajaban. Desafortunadamente, cuando los precios de la vivienda comenzaron a caer, muchos prestatarios descubrieron que debían más de lo que valían sus casas.

De acuerdo con la Comisión de Investigación de Crisis Financiera (FCIC), que llevó a cabo la investigación oficial del gobierno sobre la crisis, el porcentaje de prestatarios que no pagaron sus hipotecas meses después del préstamo casi se duplicó desde 2006 hasta finales de 2007. Crecieron los informes de actividades sospechosas relacionadas con el fraude hipotecario. 20 veces entre 1996 y 2005, más del doble entre 2005 y 2009 (Gráfico 4). Las pérdidas de este fraude se han estimado en $ 112 mil millones.

¿La derogación de la Ley Glass-Steagall contribuyó al deterioro de los estándares de suscripción que impulsó el auge inmobiliario y el eventual colapso? Como era de esperar, las opiniones están divididas.

Por un lado, quienes creen que la ausencia de Glass-Steagall no provocó la crisis destacan que ofrecer hipotecas siempre ha sido un negocio central para los bancos comerciales, por lo que el sistema bancario siempre ha estado expuesto a altas tasas de morosidad en las hipotecas residenciales. Glass-Steagall nunca tuvo la intención de abordar o regular los estándares de calificación de préstamos.

Además, si bien la Ley Glass-Steagall limitó las actividades de inversión de los bancos comerciales, no impidió que los no depositarios otorgaran hipotecas que competían con los bancos comerciales, o que vendieran estas hipotecas a los bancos de inversión. Tampoco impidió que los bancos de inversión titularizaran las hipotecas para luego venderlas a inversores institucionales. Tampoco abordó los incentivos de las instituciones que originaron hipotecas o vendieron valores relacionados con hipotecas. Debido a que no abordó directamente estos problemas, es poco probable que la Ley Glass-Steagall pudiera haber evitado la disminución de los estándares de suscripción de hipotecas que condujo al auge inmobiliario de la década de 2000.

Por otro lado, aquellos que argumentan que la ausencia de Glass-Steagall causó la crisis creen que la disminución de los estándares de suscripción fue de hecho parcial o indirectamente causada por la ausencia de la Ley. Los lectores recordarán desde el comienzo del artículo que las disposiciones de Glass-Steagall abordaron los conflictos de intereses y otros posibles abusos de los bancos universales. Después de la derogación de Glass-Steagall, es factible que los bancos universales intentaran establecer una cuota de mercado inicial en el mercado de valores mediante la reducción de los estándares de suscripción. Por separado, los bancos universales también pueden negociar por sí mismos y favorecer sus propios intereses sobre los de sus clientes. Ambos incentivos podrían haber provocado o exacerbado la disminución de los estándares de suscripción.

Un estudio del Banco Central Europeo comparó las tasas de incumplimiento contenidas en valores emitidos por las sociedades de inversión con valores emitidos a través de grandes bancos universales en los diez años posteriores a la derogación de Glass-Steagall. El estudio encontró que los valores emitidos a través del canal de la banca universal tenían “una tasa de incumplimiento significativamente más alta” que los emitidos a través de sociedades de inversión puras. Si bien los autores no encontraron evidencia de autonegociación, sí encontraron evidencia de subestimación del riesgo de incumplimiento.

Si bien estos resultados no son del todo concluyentes, sugieren que la ausencia de Glass-Steagall podría haber empeorado los estándares de suscripción. Si Glass-Steagall hubiera existido, estas instituciones bancarias universales no se habrían creado. Sin embargo, la regulación no habría impedido que nuevos participantes solo de inversión también buscaran ganar participación de mercado. Y como ya mencionamos, la Ley Glass-Steagall nunca abordó directamente los estándares de calificación de préstamos ni impidió que los no depositantes extendieran, reorganizaran y vendieran hipotecas. Por lo tanto, es poco probable que la Ley Glass-Steagall pudiera haber evitado la disminución de los estándares de suscripción de hipotecas, pero su ausencia podría haber agravado la situación.

“Demasiado grande para fallar” y riesgos sistémicos

El segundo gran tema de discusión relacionado con Glass-Steagall y la crisis financiera gira en torno al tema de “demasiado grande para quebrar” y los riesgos sistémicos. Cuando la quiebra de una institución podría dar lugar a riesgos sistémicos, por lo que habría un daño generalizado y contagioso para las instituciones financieras, se consideró demasiado grande para quebrar (TBTF). Las instituciones TBTF son tan grandes, interconectadas e importantes que su fracaso sería desastroso para el sistema económico en general. Si fallan, los costos asociados son absorbidos por el gobierno y los contribuyentes.

Ben Bernanke describió la relevancia de TBTF para la crisis financiera en un discurso de 2010, que se resume a continuación:

1. Estas instituciones “asumirán más riesgos de los deseables”, esperando recibir asistencia si sus apuestas salen mal;
2. Crea un campo de juego desigual entre las empresas grandes y pequeñas, lo que aumenta el riesgo y eleva la cuota de mercado de las empresas TBTF en detrimento de la estabilidad financiera; y
3. Tal como sucedió durante la crisis, el fracaso y casi fracaso de las organizaciones TBTF perturbó los mercados financieros, impidió los flujos de crédito, indujo fuertes caídas en los precios de los activos y perjudicó la confianza del consumidor.

Si uno acepta que el riesgo sistémico y las instituciones TBTF fueron los principales contribuyentes a la crisis de 2008, entonces el debate gira en torno a si la ausencia de Glass-Steagall contribuyó a la creación de instituciones TBTF y sus desastrosos efectos. Después de todo, la derogación de Glass-Steagall en 1999 puso en marcha la ola de megafusiones que crearon enormes conglomerados financieros, muchos de los cuales pertenecen firmemente al campo TBTF.

Los defensores de esta filosofía apuntan a la difícil situación de Citigroup. La ausencia de Glass-Steagall permitió que Citigroup (Citi) naciera a través de la fusión de Citibank y Travelers, una compañía de seguros. En los años previos a la crisis, Citi hizo grandes apuestas propias y había adquirido una gran exposición a valores basados ​​en hipotecas de alto riesgo, convirtiéndose finalmente en el segundo mayor suscriptor de dichos valores en 2006. A medida que la crisis inmobiliaria sacudía los mercados, Citi se vio duramente golpeado. eventualmente requiriendo el rescate financiero más grande de la historia, por una suma de $ 476.2 mil millones en fondos del Programa de Alivio de Activos en Problemas y las billeteras de los contribuyentes.

Sin embargo, además de Citigroup, la mayoría de las otras instituciones gravemente afectadas por la crisis financiera no eran bancos comerciales. Como señala el columnista financiero Andrew Sorkin, Bear Stearns y Lehman Brothers eran bancos de inversión puros sin vínculos con la banca comercial. Merrill Lynch, otro banco de inversión que terminó siendo rescatado, tampoco se vio afectado por Glass-Steagall. American International Group (AIG), una compañía de seguros, estaba al borde de la quiebra, pero estaba fuera del alcance de Glass-Steagall. En cuanto a Bank of America, sus principales problemas surgieron de la adquisición de Countrywide Financial, un prestamista de alto riesgo que había otorgado préstamos deficientes, algo permitido por Glass-Steagall.

Irónicamente, la derogación de Glass-Steagall en realidad permitió el rescate de muchas instituciones grandes después de la crisis: después de todo, JPMorgan Chase rescató a Bear Stearns y Bank of America rescató a Merrill Lynch, lo que hubiera sido inadmisible antes de la derogación de 1999. Ambos ya estaban involucrados en la banca comercial y de inversión cuando salvaron a los dos bancos de inversión en quiebra. En general, por lo tanto, la evidencia no parece respaldar la opinión de que la ausencia de Glass-Steagall fue la causa de la crisis financiera.

La banca en la sombra y la turbulencia del mercado de valores

Otro tema relacionado con Glass-Steagall y la crisis financiera gira en torno al auge de la banca en la sombra, que muchos creen que fue la causa principal de la crisis. Según Ben Bernanke, la banca en la sombra suele involucrar a intermediarios financieros que realizan funciones bancarias pero que operan por separado del sistema tradicional de instituciones de depósito reguladas. Estas actividades generan liquidez a través de los mercados de capital y no están aseguradas por la FDIC.

Los ejemplos prácticos de qué tipo de instituciones y actividades operaron en el sector bancario en la sombra son variados. Examinemos el mercado de acuerdos de recompra (mercado de repos), un mercado de préstamos garantizados a corto plazo. El mercado de repos funciona de la siguiente manera: Los depositantes (inversionistas institucionales y grandes corporaciones) necesitan un lugar para estacionar fondos líquidos que paguen una tasa de interés superior a la que ofrecen los bancos comerciales. Los banqueros (bancos de inversión y firmas de corredores de bolsa) están dispuestos a ofrecer dicho producto en forma de operaciones de reporto. A cambio, el prestamista recibe una garantía segura y líquida, de modo que si el prestatario no puede devolver los fondos, el prestamista simplemente embargará la garantía.

En los años previos a la crisis, el mercado de repos se disparó, pasando de 2 billones de dólares en 1997 a 7 billones de dólares en 2008. En consecuencia, también creció la demanda de garantías seguras para estos acuerdos de repos. Los valores respaldados por hipotecas, un producto financiero innovador, ayudaron a satisfacer esta demanda de garantías. Los bancos comerciales otorgan préstamos a consumidores y empresas, pero en lugar de mantenerlos en sus balances, pueden venderlos a empresas ficticias. Las empresas ficticias financian la adquisición de estos activos mediante la emisión de valores respaldados por activos (ABS), como valores respaldados por hipotecas que se convierten en pasivos de las empresas ficticias y se venden a inversores en los mercados de capital.

El ejemplo del mercado de repos es relevante por varias razones. En primer lugar, el crecimiento del mercado de repos fue indicativo del crecimiento general del mercado bancario en la sombra (Gráfico 5 anterior). En segundo lugar, desempeñó un papel especialmente significativo en la crisis: el auge inmobiliario estadounidense antes mencionado se financió en gran medida de esta manera. Por último, y quizás lo más importante, el mercado de repos y los mercados de MBS relacionados son ilustrativos de la complejidad de la banca en la sombra (Figura 3). En cada paso del proceso, la verdadera calidad de la garantía subyacente se oscurece aún más y se incluyen más préstamos con cada eslabón que se agrega a la cadena. Si bien, en teoría, esto diversifica el riesgo, también ofusca la evaluación de la calidad de las piezas individuales. El resultado de todo esto, por supuesto, es que cuando la confianza se erosiona, las estructuras se derrumban ya que los inversores no pueden evaluar el verdadero alcance de los riesgos involucrados en estas transacciones.

En general, se acepta que la banca en la sombra fue un determinante importante de la crisis financiera de 2008. Sin embargo, muchos debaten si Glass-Steagall habría reducido el crecimiento de la banca en la sombra y, en consecuencia, la crisis financiera.

A nivel superficial, las actividades bancarias en la sombra vinculadas a la crisis financiera no estaban prohibidas por la Ley Glass-Steagall ni eran relevantes para ella. A medida que más actividades realizadas anteriormente dentro del sector de la banca comercial se trasladaron a este mercado paralelo y no regulado, surgieron comportamientos más riesgosos y se redujeron los estándares de suscripción y concesión de préstamos. Pero, de manera crucial, estos nuevos mercados bancarios en la sombra estaban fuera del alcance de Glass-Steagall y la Ley Bancaria. En todo caso, muchos argumentan que el verdadero culpable regulatorio fue la Ley de Modernización de Futuros de Productos Básicos de 2000, que desreguló los derivados extrabursátiles. Prohibir a los reguladores restringir estas actividades envió un fuerte mensaje de "todo vale" a los mercados de derivados.

Sin embargo, en un nivel más profundo, muchos cuestionan si la ausencia de Glass-Steagall permitió indirectamente que se propagara la banca en la sombra. Y lo que es más importante, se reduce a si el sector de la banca comercial, usando sus depósitos de consumo asegurados por la FDIC, financió el crecimiento del sector, y si esto hubiera sido permisible bajo la Ley Glass-Steagall.

En una entrevista de enero de 2016, Bernie Sanders acusó: “La secretaria Clinton dice que Glass-Steagall no habría evitado la crisis financiera porque los bancos en la sombra como AIG y Lehman Brothers, no los grandes bancos comerciales, fueron los verdaderos culpables. Los bancos en la sombra jugaban de forma imprudente, pero ¿de dónde procedía ese dinero? Provenía de los depósitos bancarios asegurados por el gobierno federal de los grandes bancos comerciales, algo que habría sido prohibido por la Ley Glass-Steagall”. Warren Gunnels, principal asesor de políticas de Sanders, explicó además: “Los bancos comerciales proporcionaron la financiación a los bancos en la sombra en forma de hipotecas, acuerdos de recompra y líneas de crédito. Además, los bancos comerciales jugaron un papel crucial como compradores y vendedores de valores respaldados por hipotecas, swaps de incumplimiento crediticio y otros derivados. Esto no habría sucedido sin la dilución de Glass-Steagall en la década de 1980 y la eventual derogación de Glass-Steagall en 1999”.

El consenso general entre los expertos es que estas afirmaciones son incorrectas. Según Lawrence J. White, experto en regulación financiera de la Universidad de Nueva York, “los bancos comerciales podrían haber hecho todas esas cosas en la década de 1960 o antes, incluso antes de que las decisiones judiciales de la Fed y la OCC comenzaran a aflojar las estructuras de Glass- Steagall. Phillip Wallach, miembro de la Institución Brookings, agrega que "el auge de los valores respaldados por hipotecas no me parece obviamente incompatible con Glass-Steagall". Sin embargo, los bancos comerciales no estaban exentos de culpa. Los bancos comerciales utilizaron el sistema bancario en la sombra para sacar la liquidez y el riesgo crediticio de sus balances, transfiriéndolo fuera de la banca tradicional, riesgos que no fueron eliminados del sistema financiero. Aún así, estas actividades probablemente habrían sido permitidas bajo Glass-Steagall.

Con respecto a las menciones específicas de Sanders a Lehman Brothers y AIG, la FCIC concluyó que Lehman Brothers dependía principalmente de fuentes de financiación no bancarias, por lo que no ponía en peligro los depósitos. En cuanto a AIG, que eventualmente requirió un rescate federal de $180 mil millones, “se realizaron enormes ventas de swaps de incumplimiento crediticio sin aportar una garantía inicial, apartar reservas de capital o cubrir su exposición, una falla profunda en el gobierno corporativo”. La FCIC concluyó que esto fue posible debido a la desregulación de los derivados, específicamente la mencionada Ley de Modernización de Futuros de Productos Básicos de 2000.

Si bien se podría argumentar que los mercados bancarios en la sombra fueron el producto de un entorno desregulador, reforzado aún más por la derogación de Glass-Steagall, estrictamente hablando, la ausencia de Glass-Steagall no puede considerarse como una causa del crecimiento del mercado. Si la Ley Glass-Steagall hubiera estado en pleno vigor, su prohibición de las afiliaciones bancarias comerciales y de inversión no habría evitado la transparencia opaca en los riesgos de los productos y el posterior pánico de los inversores que resultó.

“Como Ícaro, nunca temieron volar cada vez más cerca del sol”

Es difícil llegar a una conclusión definitiva sobre el impacto de la ausencia de Glass-Steagall en la crisis financiera. Los culpables y las causas de la crisis fueron muchos y variados, y señalar un factor sería simplificar demasiado la verdad. Dicho esto, el consenso general entre académicos y expertos en finanzas parece ser que la ausencia de Glass-Steagall probablemente no fue la culpable de la crisis de 2008. Incluso Elizabeth Warren, campeona de su renacimiento, reconoció que la crisis no podría haberse evitado incluso si Glass-Steagall hubiera estado en su lugar. El exsecretario del Tesoro, Tim Geithner, también descarta su papel en la crisis. Y Paul Krugman, un firme defensor de la regulación de los servicios financieros, está de acuerdo: “Revocar la Glass-Steagall fue un error. Pero no causó la crisis financiera”.

En última instancia, uno no puede pasar por alto los hallazgos de la Comisión de Investigación de Crisis Financiera, una institución no partidista cuyo informe de 500 páginas concluyó que “Ni la Ley de Reinversión Comunitaria ni la eliminación del firewall Glass-Steagall fueron una causa importante. La crisis se puede explicar sin recurrir a estos factores”.

Aún así, hay credibilidad en una causa indirecta, que a menudo se pasa por alto, de la ausencia de la ley: la creación de una cultura temeraria, arriesgada y centrada en las ganancias en Wall Street. De hecho, el premio Nobel de economía Joseph Stiglitz incluyó este cambio cultural como uno de sus cinco principales factores que contribuyeron a la recesión: “La consecuencia más importante de la derogación de la Glass-Steagall fue indirecta: radicaba en la forma en que la derogación cambió toda una cultura. […] Cuando la derogación de Glass-Steagall unió a los bancos comerciales y de inversión, la cultura de los bancos de inversión se impuso. Existía una demanda por el tipo de altos rendimientos que solo se podían obtener a través de un alto apalancamiento y una gran asunción de riesgos”.

Esta mentalidad y la cultura temeraria resultante, aunque intangibles, eran indudablemente reales. Como afirman algunos expertos, la cultura de la banca de inversión de asunción de riesgos, el enfoque en las ganancias a corto plazo y la despriorización de los intereses de los clientes estuvo en el centro de la crisis, que puede no haber estado presente, o al menos se habría minimizado, con Glass Steagall. El informe de la FCIC lo resume mejor: “Los grandes bancos de inversión […] centraron sus actividades cada vez más en actividades comerciales de riesgo que producían cuantiosas ganancias […] Como Ícaro, nunca temieron volar cada vez más cerca del sol”.